Государство и бизнес: Почему буксует инвестфонд
Второй. Если все-таки государство берет на себя частично бремя инвестирования, оно должно следовать упомянутой формуле: подальше от конкретных бизнесов. Поэтому оно должно участвовать как забойщик в строительстве железной дороги до населенного пункта (например, Кызыла), но не должно напрямую участвовать в финансировании инфраструктуры на новом месте с учетом заинтересованности отдельных компаний в разработке рудных месторождений. Пример: после выдачи в 1993 г. лицензии на разработку месторождения «Золото олимпиады» государство ни копейки не вложило в инфраструктуру. Предприятие «Полюс» само наладило коммуникации, оставаясь самым рентабельным в своей отрасли. А Енисейский район – 600 км от Красноярска, при отсутствии железной дороги – из дотационных перешел в доноры.
Инвестиционный фонд в России существует уже два года. На прошлой неделе вопрос эффективности использования средств инвестиционного фонда был рассмотрен правительством. Пришло время сделать первые выводы.
Очевидно, можно по отдельности придраться к любому из 20 проектов, одобренных инвестиционной комиссией к практической реализации. Спорным выглядит, к примеру, необходимость подключения государства к строительству комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в Нижнекамске – неужели у нефтяников меньше денег, чем у государства, или специалисты для реализации подобных проектов вернулись в госсектор?
Хотелось бы обойти эти очевидные, но по большому счету частные вопросы и попробовать найти ответ на основной вопрос: в чем необходимость организационно-экономического взаимодействия государства и бизнеса и в чем его эффективность? Частно-государственное партнерство, госкорпорация, концессия, АО с контрольным пакетом государства – все эти формы дали в последнее время поводы задуматься о том, в каком направлении совершенствовать сотрудничество государства и бизнеса. Ведь за два года существования инвестфонда освоено только 12% от запланированных средств (в 2006 г. из 69 млрд руб. – вообще ноль!). Финансирование открыто только по шести проектам.
Есть соблазн задержаться на том, что зачастую повышению эффективности взаимодействия государства и бизнеса мешает прямая коррупция – не в форме банальных взяток, а в форме недобросовестного лоббирования под вполне определенные бизнес-структуры, для руководителей которых основным источником решения проблем является бюджет. Это имеет место, и это важно, и это обсуждается.
Государство и бизнес: кто за кем
Но посмотрим на проблему глубже (или шире). В чем отличие природы принятия экономического решения государством и бизнесом? И как они могли бы усилить друг друга? Перед тем как ответить, напомним сами себе, что финансы государства и бизнеса – это два сообщающихся сосуда: налоги – дотации (налоговые льготы, субсидии, дотации, льготные кредиты). У государства есть два основных способа стимулирования решения экономических задач: а) общее, равное для всех видов бизнеса снижение налогов; б) введение дифференцированной шкалы налогообложения. Уточним: второй вариант – это (по факту) исправление возможных «несправедливостей» рынка. При этом исправление может происходить как в форме подтягивания отстающих, так и в форме поощрения уже бегущих впереди.
Какая задача все-таки стоит перед инвестиционным фондом – первая или вторая? Территориальная диверсификация на базе освоенных технологий или отраслевая диверсификация в пользу новых технологий?
Обратим внимание, что идея государственных институтов развития появляется сразу после изменения налоговой системы в 2001–2002 гг., которое формально сократило уровень налогообложения для всех и одновременно отменило инвестиционную льготу, которая действовала для отдельных бизнесов. Начавшийся устойчивый рост цен на сырье увеличил финансовые возможности государства. Произошла очень существенная перемена: если до налоговой реформы бизнес принимал инвестиционное решение, а государство к нему «присоединялось» со своей налоговой льготой, то идея инвестфонда зеркально переворачивает эти отношения. Теперь уже государство делает предложение, а бизнес может присоединиться. В первом случае основные риски за эффективность принятого решения принимает на себя бизнес (в случае неуспеха инвестиционного проекта потери для бизнеса составят 100% инвестиционной прибыли), а государство делит часть этих рисков (50% от налогов на инвестиционную сумму). Во втором случае государство рискует 100% инвестируемой суммы, бизнес же получает некоторый вид госгарантий на свои инвестиции (например, пролонгированием сроков инвестиционного периода).
Отдадим должное в этой ситуации Минфину, который в начале запуска проекта инвестиционного фонда предупреждал о необходимости более четкого описания отличий этого фонда от федеральных адресных инвестиционных программ, результативность которых оценивается иначе, чем для бизнес-проектов. Из перечня одобренных проектов отчетливо видно, что они фактически все скатились к форме ФАИП.
Государство и бизнес: цена денег
Государство в отличие от бизнеса имеет источники финансирования по нулевой стоимости. Свои финансовые ресурсы оно не зарабатывает на рынке, а изымает силовым путем. У государства нет обязанности возвращать эти средства, а потому оно имеет недостаточные экономические стимулы (кроме общественного контроля) для тщательного обоснования необходимости конкретных бизнес-проектов. Система стимулов для людей, принимающих решения на государственном уровне, и для частных собственников принципиально различна. Для госслужащих основная оценка их труда связана с текущими затратами. Если вспомнить, что эффективность – это дробь, в числителе которой стоит результат, а в знаменателе – затраты, то деятельность государства можно оценить по успеху в конкуренции по знаменателю. Бизнес же более успешен в проектах, где создается новый продукт – это конкуренция по числителю. Как известно, самыми доходными являются наиболее новаторские и в силу этого наиболее рискованные идеи. Участию государства в таких проектах препятствует именно общественный контроль, который в запретах достаточно квалифицирован.
Основной доход для предпринимателя формируется после реализации проекта (дивиденды, стоимость активов). Для государства существуют свои особенные критерии эффективности – в первую очередь динамика прироста совокупного продукта, к примеру ВНП. Поэтому логично присутствие государства в инфраструктурных инвестиционных проектах.
Отсюда нетрудно выйти на формулу: чем дальше государство от конкретных бизнесов, тем оно более эффективно. Представители государства, принимающие экономические решения, по определению не могут на равных конкурировать с теми, кто участвует в бизнесе на постоянной основе, каждодневно находясь в цехах и на рынках. Для бизнеса основной риск – оказаться банкротом, что для государства в современной правовой системе невозможно. Для государства основной инвестиционный риск – долгострой, который для бизнеса автоматически означает банкротство. Для конкретных проектов риски бизнеса выше, что и заставляет предпринимателя искать наиболее эффективные решения.
Два вывода
Первый. Инвестиционная льгота как механизм стимулирования по смыслу предпочтительнее для того класса целей (отраслевых, территориальных, видов и параметров продукции), которые может сформулировать государство.
В первом варианте (дорога к населенному пункту) означает фактическое понижение затрат (равносильно снижению налогов) для всех возможных участников бизнес-проектов, в том числе и для разработчиков месторождений. В этом случае предпринимателям оставляется право на выбор конкретной формы инвестиционного проекта – добыча, переработка, перевозка. Трудно понять логику Минэкономразвития, которое предложило правительству продолжать бюджетом участвовать в достройке Богучанской ГЭС (в рамках проекта «Нижнее Приангарье»), если основными потребителями ее энергии должны стать проектируемые алюминиевый завод и ЦБК. Не логичнее было бы продать незавершенное строительство ГЭС практически единственным потребителям ее потенциальной продукции и не создавать управленческие сложности, а также не держать дополнительные риски на бюджете? Если государство инвестирует в проекты под конкретные бизнесы, то тем самым оно задает искаженную картину эффективности данного бизнес-проекта в перспективе. Кстати, опережающее развитие инфраструктуры может даже способствовать консервации сырьевой структуры экономики: зачем перерабатывать сырье на месте, если можно его дешево экспортировать?
Безусловно, как и всякая модель, описываемая конструкция взаимоотношений государства и бизнеса схематична. В конкретной ситуации принимается конкретное решение. Но базовые принципы должны соблюдаться. Иначе мы получаем ситуацию, когда из 20 одобренных проектов в рамках инвестиционного фонда 18 не соответствуют заявленной для него цели – интенсификации структурных преобразований российской экономики. Нужно или добиваться цели, или переформулировать ее.