Спорный вопрос: Реформа по госнужде

Во время прошлогодней антимонопольной конференции «Ведомостей» будущее регулирования госзакупок было достаточно ясным. Госзаказчики и поставщики привыкали к переводу всех аукционов в электронную форму, ждали, как далеко зайдет «дело о томографах» и какие проблемы будут с новым единым порталом госзакупок. Но прошел год, а многие только недавно проведенные изменения откатывают назад, другие обещают пересмотреть в ближайшее время. Вопреки прогнозам, система госзаказа оказалась на перепутье еще до президентских выборов.

Год борьбы

Оценив в ноябре 2010 г. масштабы ежегодного «спиливания» в сфере госзаказа в 1 трлн руб., президент Дмитрий Медведев поручил подготовить к 1 апреля 2011 г. новую редакцию закона о госзакупках. Но основные исполнители поручения – Минэкономразвития и ФАС – не пришли к компромиссу ни весной, ни к сентябрю, на который было перенесено выполнение поручения.

Вместо этого ведомства подготовили и опубликовали взаимоисключающие концепции реформы.

Минэкономразвития предложило упразднить закон о госзакупках (94-ФЗ), заменив его законом о Федеральной контрактной системе (ФКС) и поправками в Бюджетный и Гражданский кодексы, регулирующими закупки. ФКС – это система контроля за планированием заказа, включая расчет начальной цены, и исполнением контрактов. Контроль за последними двумя стадиями сведен к всевозможным отчетам и планам закупок, с ответственностью за их неисполнение министерство пока не определилось. Зато процедура размещения заказа полностью перерабатывается.

ФКС расширяет способы закупки, разрешая на аукционах и конкурсах запрещенную сейчас предквалификацию, добавляя двухэтапный закрытый конкурс и некие «конкурентные переговоры». Предквалификацию Минэкономразвития видит при закупке технически сложной продукции, научных работ, работ по капитальному строительству, оборонной продукции. По словам директора департамента Минэкономразвития Ольги Анчишкиной, авторы концепции исходят «из презумпции добросовестности заказчика, потому что нельзя ничего сделать, если считать всех ворами». Основной процедурой должен стать конкурс, а не электронные аукционы, антикоррупционный потенциал которых исчерпан, заявила во время представления ФКС в сентябре министр экономического развития Эльвира Набиуллина. Среди других критериев, влияющих на выбор победителя, вес цены не должен превышать 50%, а при закупках произведений искусства – 20% (сейчас минимальный вес цены – 55%). Если в ходе конкурса она снижена более чем на 25%, участник обязан обосновать свое коммерческое предложение – так Минэкономразвития предлагает бороться с демпингом однодневок.

ФАС предложила редактировать сам 94-ФЗ, устраняя возможности злоупотреблений со стороны как заказчиков, так и поставщиков. А контроль за начальными ценами и исполнением контрактов развивать отдельно. На III конференции «Антимонопольное регулирование в России», организованной «Ведомостями» в конце октября, начальник управления ФАС Михаил Евраев назвал основные предложения. Среди них централизация закупок – сокращение заказчиков с 208 000 до 5000 – и реестров поручительств и банковских гарантий, быстрая административная процедура расторжения контракта при ненадлежащем его исполнении (за 10 дней), замена запроса котировок быстрым электронным аукционом (за четыре дня на сумму до 7 млн руб.). Также Евраев предложил дифференцировать требования к поставщикам на основании исполнения прежних контрактов. Бороться с демпингом Евраев считает излишним: заказчика защищает финансовое обеспечение заявки (5% от начальной цены) и исполнения контракта (30%) со стороны поставщика.

В конце сентября премьер Владимир Путин, а затем и президент Дмитрий Медведев высказались в пользу разработки закона о ФКС. Но поручили вести работу вместе с Минфином и ФАС, которые были оппонентами Минэкономразвития. Результата пока нет: недавно Минэкономразвития внесло в Кремль версию ФКС, содержательно лишь незначительно отличающуюся от представленной в сентябре.

Поменять или заменить

Основное отличие двух подходов заключается в ответе на один вопрос: обязательно ли создавать новые правила торгов с прицелом на добросовестного чиновника или можно улучшить существующие, жестко регулирующие усмотрение госзаказчика?

Появление ФКС – это нет улучшениям. Нагромождение правил и запретов привело к тому, что практически любую закупку можно отменить, объясняет чиновник, занимающийся закупками в федеральном ведомстве, в то же время эти правила не защищают заказчика от недобросовестного поставщика, расторгнуть контракт с которым часто невозможно. Эльвира Набиуллина формулирует эту же проблему, но другими словами: закон ориентирован на экономию, а не на нужды заказчика.

На конференции «Ведомостей» Евраев заявил, что ФАС считает это возможным. В качестве примера он привел ситуацию со страхованием ответственности, которое до середины 2010 г. могло использоваться наравне с депозитом и банковской гарантией. Взыскать средства по таким страховкам было трудно, в итоге поставщики часто не исполняли контракт. Например, в 2008 г. по вине поставщиков сорвано 8,45% крупных закупок правительства Москвы (на сумму свыше 50 млн руб.). После отмены страховок эта цифра снизилась до 0,76%.

Причины значительного числа несостоявшихся торгов (см. инфографику) лежат вне закона о госзакупках, считает Евраев: это общее состояние конкурентной среды, «заточка» документации под конкретного заказчика и сговор на торгах.

Стройку возвращают на конкурс

Хотя ФКС пока на уровне концепции, 94-ФЗ уже меняют под него. Так, 17 ноября депутаты во втором чтении неожиданно одобрили поправку, разрешающую размещать заказы на любое строительство и ремонт капитальных объектов, в том числе дорог, на конкурсах. Сейчас практически все такие работы (за исключением особо опасного и сложного строительства, например мостов или электростанций) можно размещать только на электронных аукционах. Исходя из оценок Минэкономразвития, речь идет о регулировании закупок на сумму свыше 3 трлн руб. в 2012 г. Только на дорожное строительство и ремонт в 2012 г. запланировано потратить почти 1 трлн руб. государственных средств.

Этот законопроект депутатов Мартина Шаккума и Александра Хинштейна готовился к отдельному первому чтению, но внезапно поправка была добавлена к другим изменениям в закон о госзакупках – по научным тендерам. По словам Шаккума, депутатам раздали поправку перед голосованием и после ознакомления они поддержали ее. Мера позволит «отсечь недобросовестных поставщиков, которые демпингуют на торгах», считает депутат. Минэкономразвития изменения поддержало.

Поправка фактически легализует коррупцию в сфере госзаказа на строительство, считает Евраев: на конкурсах заказы будут распределяться путем договоренностей без конкуренции.

С ним согласны и руководители двух крупнейших электронных площадок. Текущая практика размещения заказа на строительство через электронные аукционы показывает высокий уровень конкурентности таких торгов, говорит гендиректор «Единой электронной торговой площадки» Антон Емельянов: в среднем более 15 заявок на участие в каждом лоте и более 12% снижения стартовой цены. В конкурсной процедуре всегда доминирует субъективный критерий, продолжает он, поэтому с точки зрения бюджетной эффективности возможности доступа участников ситуация ухудшится. При этом поправка не содержит никаких инструментов для повышения качества работ и результатов выполнения государственных контрактов, добавляет Емельянов. «Это существенный шаг назад, который отбросит нас в начало двухтысячных годов, к «конвертной» экономике», – считает председатель совета директоров «Сбербанк-АСТ» Николай Андреев: учитывая коррупционную емкость данного процесса, большое количество госзаказа на строительство будет выведено из-под электронных аукционов. Необходимо привлечь внимание органов исполнительной власти к обоснованности выбора между конкурсом и электронным аукционом после принятия данной поправки, добавляет он.

Чиновники, курирующие стройку, наоборот, поправками довольны. По словам курирующего строительство заместителя мэра Москвы Марата Хуснуллина, в Москве было достаточно подрядчиков, которые на аукционах выигрывали со снижением цены на 30–40%, не справлялись и объекты стояли брошенными. Непонятные компании не должны делать такие работы, как, например, перенос коммуникаций при строительстве дорог, категоричен Хуснуллин. С ним согласен чиновник Росавтодора: при строительстве сложных и капиталоемких объектов лучше заранее знать, кто приходит на подряд. Росавтодор неоднократно призывал вернуть систему конкурсов, говорит он, и будет использовать оба способа размещения заказа – смотря что будет эффективнее для бюджета. «Никому не нужны лишние проблемы, если разрешат уйти с аукционов, все перейдут на конкурсы», – не согласен чиновник, занимающийся закупками в федеральном ведомстве: никто не хочет получить победителем неизвестную компанию, которая будет искать пробелы в контракте, чтобы его не исполнить.

Как следует из опроса, сделанного по просьбе ФАС, 61% участников строительных тендеров поддерживают проведение их в форме аукциона, 31% – на конкурсах (опрос проводился в июне среди 2132 поставщиков).