Суть дела: Четырехпроцентное гетто

Российская экономика похожа на велосипедиста – чтобы устоять, он должен постоянно ехать, если только не является чемпионом-эквилибристом. «А мы явно не чемпионы», – сравнивает эксперт ЦМАКП Дмитрий Белоусов: поддерживать стабильность – социальную, бюджетную, макроэкономическую – можно, только интенсивно развиваясь. Проблемы и задачи остались, но изменились условия: до кризиса экономика росла благодаря непрерывно растущим ценам на нефть, в отсутствие их роста, а к такому прогнозу склоняются и Минэкономразвития, и большинство экспертов, – экономика сможет прибавлять 3–4% в год, вровень или даже медленнее мировой экономики. «Четырехпроцентное гетто» означает постепенную утрату мировых позиций и «консервацию отсталости», поскольку развитие страны остается догоняющим; нехватку ресурсов для решения задач социально-экономического развития и повышенные риски новых кризисов.

По оценкам замминистра экономики Андрея Клепача, для поддержания экономической стабильности России необходимо к 2020 г. увеличить энергоэкспорт в 2,5 раза, что при стагнации нефтедобычи невозможно. Будет сокращаться и доля нефтегазового комплекса в ВВП – с нынешних 25 до 15%. Мировой энергетический рынок может уже в ближайшие годы переформатироваться в связи с «новой индустриализацией» США, планирующих в 2016 г. стать нетто-экспортером сжиженного газа. Разработка новых видов топлива – сланцевых газа и нефти – может привести к изменению и ценообразования энергоресурсов, и их торговых потоков (в частности, американский газ может вытеснить или существенно сократить долю российских поставок на европейский рынок).

Невысокие темпы экономического роста не обеспечат бюджету уровень доходов, достаточный для выполнения иных – кроме несокращаемых социальных – обязательств и планов. Государству придется замораживать стройки, сокращать госконтракты. Снижение внешнеторгового сальдо уведет текущий счет в минус, что можно компенсировать либо чистым притоком капитала – а за последние четыре года чистый отток превысил $330 млрд, – либо девальвацией с риском попасть в спираль (девальвация приведет к скачку инфляции, высокая инфляция потребует укрепить рубль, укрепление рубля приведет к новому кризису платежного баланса с последующей девальвацией). «Если не удастся это прикрыть мировым кризисом, то это будет кризис доверия к институтам и к модели экономики, ускоренный вывод капитала, и дальше – здравствуй, Латинская Америка, причем в самом худшем варианте 1970–1980-х гг.», – описывает Белоусов.

«Если сейчас мы можем себе позволить экспортировать капитал и при этом иметь достаточно сильный рубль, то в дальнейшем наш платежный баланс, а значит, и наша финансовая система будут целиком определяться только тем, вернется капитал в Россию или нет», – согласен Клепач. Для устойчивости экономики необходимо создать новые источники роста, сделав ставку на высокотехнологичные секторы и человеческий капитал, предлагает правительству Минэкономразвития. По расчетам ведомства, при увеличении госинвестиций в здравоохранение, образование, науку, экономику на 2,5% ВВП к 2020 г. и при присоединении бизнеса к инвестиционной активности государства (например, при увеличении частных инвестиций в НИОКР до уровня госвложений, т. е. в 4 раза) уже через восемь лет доля умной экономики вырастет вдвое – до 20% ВВП, компенсируя снижение доли нефтегазового комплекса. Для реализации этого сценария вопрос доверия бизнеса государству становится ключевым, признает Клепач.

Институты vs. диктатура

Дорогая нефть была источником роста общего благосостояния – по уровню подушевого ВВП Россия богаче большинства своих европейских «коллег» по бывшему социалистическому блоку, не говоря про страны БРИК. Однако развитие ее институтов с середины 2000-х гг. в лучшем случае стагнировало.

В рейтинге мировой конкурентоспособности Всемирного экономического форума общий балл России за 2005–2011 гг. почти не изменился, увеличившись с 4,1 до 4,2 (из максимальных 7), но другие страны не стояли на месте. В итоге разрыв России, например, с Китаем увеличился втрое, заметно ушла вперед Бразилия, в 2005 г. стоявшая позади России. Согласно этому рейтингу, по уровню качества институтов Россия не просто катастрофически отстала от государств Восточной Европы и стран группы БРИК, но и находится в самом хвосте мира (см. инфографику на стр. 7). Уровень развития экономики и общества перерос нынешние институциональные рамки, что иллюстрируется растущим недовольством общества и недоверием бизнеса, предпочитающего инвестировать не в свою страну: поступающие нефтедоходы тут же вывозятся обратно.

«Мы должны понять, [что] у нас есть другие факторы, которые мы можем предложить обществу для того, чтобы поддержать экономический рост. Это деловая активность», – указывает научный руководитель НИУ-ВШЭ Евгений Ясин. Для повышения деловой активности нужны серьезные институциональные изменения, которые вызвали бы доверие у бизнеса, подчеркивает он.

Бизнес не чувствует защищенности от каких бы то ни было действий чиновников, поделился наблюдениями главный экономист «Уралсиба» Алексей Девятов, бизнесмены говорят: «Я могу строить какие угодно планы по расширению своего бизнеса, но если завтра у чиновников изменятся их планы, то мои не стоят ровным счетом ничего»; «Да, у меня есть хорошие связи, но никаких гарантий мне это не дает – в любой момент может выскочить что-то, какая-то проблема, которая просто убьет мой бизнес». Бизнес – как на минном поле, планировать какие-либо долгосрочные инвестиции в этой ситуации просто невозможно, констатирует Девятов: «В какой-то степени наше государство представляет собой диктатуру чиновников, и мы в общем-то знаем из истории примеры. Большевики в свое время пытались строить диктатуру пролетариата – ничего хорошего из этого не вышло». Отсутствие реформ обернется стагнацией, ростом социальной напряженности и может привести к катастрофическим последствиям, не исключает Девятов.

Институциональные преобразования сопряжены с увеличением конкуренции – как экономической, так и политической, но готовность правящих элит поделиться ресурсом вызывает сомнения. «У меня на этот счет большого энтузиазма нет», – признает Ясин.

К масштабным реформам должны быть готовы не только власти, но и общество, без поддержки которого успех преобразованиям не гарантирован, указывает экс-министр финансов Алексей Кудрин: модернизация требует нового общественного договора. «Но сегодня, похоже, власть не получила такого мандата и не готова на этот вариант [решительных реформ]», – считает он.

Капитан корабля vs. капитан команды

Когда знаменитого хоккеиста Уэйна Гретцки спросили, жалеет ли он о пропущенном голе, он ответил, что жалеет о тех голах, которые не пропустил. «На ошибках учатся», – рассказал Джеффри Николсон из PwC. Лет 30 назад в американских компаниях большинство директоров предпочитали управлять, как капитаны – кораблем: один отдает приказы, а остальные их выполняют, рассказывает Николсон. Однако ужесточение конкуренции привело к изменению модели управления – капитаны кораблей превратились в капитанов футбольных команд. В России же руководители по-прежнему командуют военными маневрами, считает он.

Управленческая культура – это часть культуры общей, будь то управление компанией или экономикой. Люди во всех странах не любят изменений и любят, чтобы решения принимались за них, продолжает Николсон. Поэтому любые реформы должны созреть прежде всего в головах управляющих. «Быть капитаном команды – это значит развивать в людях инициативу, учить их принимать на себя риски, но это означает и признание за людьми права на ошибку. Но если вы должны конкурировать, то вы понимаете, что все делают ошибки: на них учатся – и потом из этих ошибок вырастает успех», – заключает Николсон.

Если начинать систему реформ, то надо начинать с государственного управления, согласен Кудрин: «Без настройки этого инструмента все остальные реформы не будут проведены». И сначала нужно определиться с моделью государства и его взаимодействия со всеми другими сферами общества: родимое пятно советского стиля управления – патернализма государства – все еще остается отличительной приметой российского управления. К сокращению государственных функций подступались минимум дважды, рассказал он, но каждый раз наталкивались на сопротивление министерств.

Государству надо отказываться от роли капитана корабля, полагает главный экономист BP Владимир Дребенцов: нужно не брать на себя ответственность за решение, какие секторы нужны экономике, а снижать регулятивное бремя, не навязывать бизнесу, куда ему развиваться, а помогать выбрать сферу, где он докажет свою конкурентоспособность. Нужно повысить конкурентоспособность и самому государству – например, путем вовлечения в выполнение государственных задач частных структур, предлагает Дребенцов, иначе бизнес и общество все время будут сталкиваться с коррупцией, а правительство – с необходимостью создания госкорпораций для решения экономических задач. «Задачей правительства должно быть принятие решения об изменении принципов развития российской экономики и роли государства в этом процессе», – заключает он.

Политика мелких шажков vs. рывки и метания

Не бывает политики плохой или хорошей, возражает руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич: бывает политика адекватная либо неадекватная времени и ситуации.

Россия в 1990-х гг. начала строить здание с крыши – к переходу к либеральной экономике страна была не готова, считает он. Оставалось либо подтягивать качество государственных институтов к продвинутой экономической политике, либо переходить к политике, более соответствующей моменту, рассуждает он: «Мы уверенно выбрали второй вариант и двинулись назад – от либеральной экономики к государственной. Но не очевидно, что у нас и для этой политики было достаточное качество институтов».

Амбициозное намерение правительства совершить прорыв со 120-го на 20-е место в рейтинге Всемирного банка Doing Business, оценивающего уровень административной нагрузки на бизнес, тоже пример строительства здания с крыши, продолжает Гурвич. Ставится явно невыполнимая задача, и в итоге за попыткой рывка снова возможно движение назад – вместо того чтобы следовать за реальными достижимыми целями – например, начать с барьеров во внешней торговле и строительстве, по этим показателям Россия в самом конце рейтинга.

Правительству нужно избавляться от краткосрочного сиюминутного мышления, советует Гурвич, приводя в пример пенсионную реформу. В 2010 г. была проведена масштабная и дорогостоящая реформа, а уже через пять месяцев в бюджетном послании президент дал поручение разработать новую реформу – и, судя по предложениям Минздравсоцразвития, подход к сфере, где решения принимаются на 50–70 лет, остается по-прежнему сиюминутным, преследующим текущие, краткосрочные цели. Необходима долгосрочная бюджетная стратегия – и далее шаг за шагом следование ей, убежден Гурвич: «Без плана не бывает развития».

Недостаток профессионализма и слаженности управляющей команды – одна из причин сворачивания реформ, признал Кудрин: «Нам часто говорили: ну видите, вы провели регулирование в этой сфере, а там только хуже стало, поэтому придется вернуться к государственной системе регулирования». Решения необходимо принимать системные, с учетом всех взаимосвязей и взаимовлияний на разных уровнях экономического, управленческого взаимодействия, что требует качества подготовки самих чиновников.

А отсутствие консолидированной позиции у членов правительства по ключевым вопросам приводит к неудовлетворительным и непоследовательным решениям, констатирует Кудрин. «Допустим, когда я работал в правительстве, у меня и у [вице-премьера Игоря] Сечина разные представления о регулировании экономики, и некое среднее наших позиций не является адекватным и оптимальным решением, – говорит он. – Если, допустим, [министр экономического развития Эльвира] Набиуллина защищала вхождение в ВТО, а [министр промышленности и торговли Виктор] Христенко был против, то это как лебедь, рак и щука». Предсказать, каким будет следующий шаг правительства, в ситуации лоббизма министерствами своих интересов очень сложно – то одна сторона «отожмет решение», то другая, говорит Кудрин. Пример такой непоследовательности – решение совершить рывок в рейтинге Doing Business и одновременно – намерение создать госкорпорацию по развитию Сибири и Дальнего Востока, которая, по выражению Кудрина, просто убьет всю частную инвестиционную активность в регионе.

Никакие реформы без повышения качества и прозрачности госуправления не будут реализованы – можно скопировать лучшие образцы форм, но содержание останется прежним. Создание механизма регулирования конфликта – задача вполне достижимая и принципиально важная, считает директор Института анализа предприятий и рынков НИУ-ВШЭ Андрей Яковлев. «Традиционно качество госуправления привязывается к политическим реформам – политическая конкуренция, демократия и т. д. Я так не думаю. А если система госуправления будет меняться, с вычищением из нее одиозных людей, недобросовестных и созданием стимулов для добросовестных людей, и на региональном уровне, и в федеральных ведомствах, тогда у нас будут шансы на то, что все остальное заработает», – убежден Яковлев.

В отношении степени участия государства в экономике могут быть разные точки зрения, но центральный механизм любого экономического развития – это конкуренция, продолжает он: конкуренция может быть и между госкомпаниями, если они основа экономики. Но когда за экономическими решениями конкретных должностных лиц стоят их материальные интересы, к развитию экономики это никакого отношения не имеет. «Если у нас есть механизм, позволяющий увидеть эти интересы, и людей, которые работают не на общество, а сами на себя, начать из политики устранять, то тогда все это может начать работать. Но это, безусловно, вопрос готовности высшей элиты к самоограничению», – заключает Яковлев.

Системность vs. конъюнктура

«Динамическая несостоятельность» – такой диагноз поставила правительству директор Центра макроэкономических исследований Сбербанка Ксения Юдаева. Когда проблемы вырисовываются в средне- и долгосрочной перспективе, но текущая ситуация неплохая, то стимулов предпринимать что-либо для решения будущих проблем нет. Более того, попытки улучшить ситуацию в среднесрочном периоде могут ухудшить ее в текущий момент. «И это очень большая проблема, которая действительно приводит к ступору», – считает Юдаева. Отсюда непоследовательность реформ и действий, когда одновременно с задачей улучшения бизнес-климата создается госкорпорация по развитию Дальнего Востока, со вступлением в ВТО принимаются протекционистские решения по господдержке отраслей и т. д. «К сожалению, я пока не вижу способов, как преодолеть эту проблему в рамках сложившейся системы», – говорит Юдаева.

Само государство не способно выставить себе ограничения, считает она: заставить себя сесть на диету и не прекращать ее при отсутствии стимулов извне – задача невыполнимая. «Главная проблема России – мы все знаем, что делать, но нам кажется, что пока не время», – заключает Юдаева.

В плане перспектив недостаточно дальновидно, предупреждает Юдаева, делать ставку на масштабный приток внешнего капитала, находясь в ситуации хронического оттока. В отличие от ситуации глобального избытка ликвидности первой половины 2000-х гг. мир переходит в состояние конкуренции за финансовые ресурсы. Задача развития внутреннего финансового рынка, конечно, ставится, про необходимость улучшения бизнес-климата для роста внутренних инвестиций, конечно, говорится. При этом появился и быстро растет источник собственных длинных денег – объем пенсионных накоплений превысил 2 трлн руб., но вместо создания инструментов инвестирования этих денег государство в лице Минздравсоцразвития предпринимает упорные попытки обосновать необходимость отмены накопительной пенсии для сокращения дефицита пенсионной системы. «Главное – не что делать правительству, а чего не делать: считаю, что сейчас чрезвычайно опасно отменять накопительную систему», – сказала Юдаева.

Провалы реформ государство привыкло компенсировать ростом госрасходов. Попытка изменить привычку сейчас тоже предпринимается – Минфин и Минэкономразвития, сходясь во мнении о необходимости бюджетного правила, ограничивающего рост госрасходов, спорят, как обычно, о параметрах этого правила.

«Я бы назвал вопросом номер один улучшение предпринимательского климата, но потом решил добросить свой голос до пенсионной реформы», – прокомментировал Кудрин свой ответ на блиц-опрос «Ведомостей» во время круглого стола о том, какие реформы необходимы в первую очередь (см. инфографику). Все просто, пояснил он этот выбор: бюджет перегружен социальными обязательствами, завышенные расходы ведут к повышению налогов, социальные льготы вызывают боязнь проводить структурные изменения в тарифной политике, связанные с повышением тарифов, так что от пенсионной и социальных реформ, решающих вопрос конкурентоспособности здравоохранения и образования, зависят и все остальные преобразования.

Получая примерно 11% ВВП нефтедоходов, в 2002 г. государство тратило 2,5% ВВП из них, в 2011 г. – 10,5%. «Мы этими нефтегазовыми ресурсами все эти институты убиваем и никак не можем понять, почему же у нас такая неэффективность. Потому что не тот канал поступления денег: сбережения, мультипликаторы, риски, управление рисками, качеством – все это перестает работать», – объясняет Кудрин. Поэтому, считает он, среди всех институциональных реформ определение правил бюджета – ключевая развилка, поскольку правила распоряжения казной ответят на вопрос, будет ли правительство делать упор на развитие институтов, повышение качества управления и администрирования или снова продолжит заливать проблемы деньгами, полагая, что государство – главный игрок во всех отраслях.

Программа повышения эффективности госрасходов, которую связывают с внедрением «программного бюджета», отложена на год. По мнению замминистра финансов Алексея Лаврова, «программный бюджет» – компоновка всех задач в 41 программу и целевое финансирование каждой – как раз может помочь излечить «близорукость» российского госуправления. Только поняв потолок расходов по каждой из своих программ до 2020 г., министерства начнут всерьез заниматься своими расходами – отказываться от неприоритетных, предоставлять ресурсы в пользу более эффективных, предлагать инициативы, которые не ведут к увеличению расходов, уверен Лавров. «Ведь сейчас любая реформа оборачивается увеличением расходов. Посмотрите любую новую инициативу – что прежде всего просят? Деньги на новые объекты, на увеличение чего-нибудь, хотя на самом деле в любой сфере, в любом министерстве есть огромный пласт накопившихся инерционных расходов, которые всерьез в рамках бюджетного цикла и не успеваем рассматривать», – говорит Лавров. У каждого министерства такой резерв может составлять 10–15%, полагает он.

Макроэкономические условия, которые накладываются извне, хоть как-то заставят власти начать перестраивать всю систему институтов для того, чтобы повысить конкурентоспособность страны, надеется главный экономист «Тройки диалог» Евгений Гавриленков. Но если цены на нефть останутся высокими, то, скорее всего, все реформы будут отложены, согласен он с Юдаевой.