Что мешает развитию: Совершенствовать законодательство и делать что-то конкретное уже сегодня
Сложилась парадоксальная ситуация. Руководители государства призывают развивать конкуренцию в социальной сфере. Граждане говорят, что нынешняя ситуация неприемлема. Все вроде бы за: потребители, бизнес, НКО, - а дело не движется.
Когда мы взялись за эту тему, то начали с инвентаризации проблем, которые надо решить. И оказалось, что этих проблем очень много и они тесно взаимосвязаны. Одна цепляет другую, та - третью, и разрубить этот гордиев узел одним ударом нельзя. Скорее вспоминается известное выражение: нос вытащил - хвост увязнет.
Например, конкуренция бессмысленна, если нет нормальной системы цен. Для социальной сферы это нормативы. Сколько лет мы рапортуем о том, что уже перешли к нормативно-подушевому финансированию, но всем понятно, что нормативы толком не заработали. И в результате в самом публичном секторе конкуренция не складывается. Однако о какой конкуренции можно говорить, если нет системы оценки качества услуг. В государственном секторе можно в ручном режиме отладить - приказал, поправил; а в негосударственном не поправишь же. Значит, нужна адекватная оценка качества.
Итак, мы оказываемся в ситуации выбора: или ждать, пока решатся общесистемные задачи, или поступать иначе - предложить меры по развитию негосударственного сектора в социальной сфере. Создавать давление негосударственных поставщиков на госсектор, что, помимо прочего, стимулирует развитие конкуренции и внутри него. Не оправдывать пассивность тем, что слишком много проблем, а продвигаться вперед: поэтапно, но настойчиво.
Мы пошли по второму пути. Старались фокусироваться на тех проблемах, которые можно решить уже сейчас, и одновременно следовать сценарному подходу. Он не очень виден в документе, но составляет его подтекст. Допустим, состояние законодательства об НКО. Когда звучат предложения развивать НКО в социальной сфере, то возникают возражения: не будет ли там злоупотреблений, не будут ли квазиНКО маскироваться под НКО? При нынешнем законодательстве будут непременно. Значит, нужно ждать идеального законодательства об НКО? Нет, конечно. Надо работать над законодательством и делать что-то конкретное уже сегодня. Это то, что мы пытались заложить в «дорожную карту», это ее идеология. Поэтому она выглядит несколько громоздкой и в ней так много пилотов. Они в большинстве своем не являются чистыми экспериментами. Это то относительно немногое, что можно сделать уже сейчас.
Если говорить чуть конкретнее, то в «дорожной карте» можно выделить три составляющие. Первая - меры совершенствования нормативного регулирования участия негосударственных структур в оказании социальных услуг. Регулирование сегодня критично, очень много ненужных барьеров, зачастую идеологизированных. Например, недавно вступил в действие новый закон об образовании. В нем написано, что в образовательной сфере негосударственные и муниципальные структуры могут работать только в форме некоммерческих организаций. Между тем много нормально работающих частных школ являются предпринимательскими структурами. Но они вынуждены маскироваться под НКО, а чем больше предпринимателю нужно маскироваться, тем меньше шансов, что он придет в сферу образования.
Второе - разного рода барьеры, встроенные в механизмы функционирования госуправления. Вроде бы в регулятивных механизмах этого нет, а на практике есть. Мой аспирант изучал на базе исследования АСИ, как регионы относятся к тому, чтобы пускать или не пускать негосударственные структуры в сферу оказания частных услуг. Регулирование у всех вроде одинаковое, но кто-то пускает, кто-то не пускает. Это следующий тип проблем и мер, которые есть в «карте», - то, что касается преодоления неравенства в конкуренции.
Третье - ресурсные, информационные ограничения. Конечно же, всем нам бы хотелось дополнительных налоговых льгот. Знаю сложную ситуацию с бюджетом, но не закладывать совсем такие меры в «карту» мы не можем. Есть ведь вещи, не требующие расходов. Это более разумные подходы к предоставлению помещений, а главное - информационная поддержка. Другой пример: в целом ряде отраслей работники публичного сектора имеют льготы, например по пенсионному возрасту, но это не касается работников частных структур в социальной сфере. Это означает дополнительные издержки для предпринимателей или НКО, которые пошли в эту сферу.
Большой объем «карты» объясняется также отраслевыми мерами. Очень сильно на их содержание влияет наличие или отсутствие определенных законами гарантий бесплатных услуг для населения. Одно дело - общее образование, которое является не только действительно всеобщим, но и государство должно предоставлять эту услугу бесплатно. Другое - нарождающийся рынок домов престарелых. Фактически индустрию надо создавать с нуля. Но далеко не всегда подключение негосударственного производителя к государственному порождает платность. Например, включение частных организаций здравоохранения в систему ОМС. Как была медицина бесплатной, так и осталась, но появились предпосылки, чтобы она стала качественной и эффективной.
Мы очень заинтересованы в нелицеприятной, я бы даже сказал, беспощадной критике предложенного проекта для того, чтобы в итоге получилось что-то стоящее. Моя благодарность подгруппам, которые работали на протяжении нескольких месяцев. По здравоохранению - это Сергей Шишкин, Лилия Овчарова - по социальному обслуживанию, по образованию - Ирина Абанкина, по культуре - Владислав Онищенко.