От редакции: Cтепашин в мантии
Слово “аудит” происходит от латинского аudio, что означает “слышу”, “выслушиваю”. Председатель Счетной палаты Сергей Степашин не хочет просто выслушивать – он хочет наказывать. В ближайшее время в Госдуму поступит законопроект, который наделяет ревизоров функциями судей – они смогут самостоятельно штрафовать проверяемых за те или иные провинности.
Поправки в закон “О Счетной палате” подготовили и одобрили сенаторы Совета Федерации. Законопроект еще не внесен в Госдуму, но депутаты из “Единой России” уже обещают его поддержать, утверждая, что документ поможет навести долгожданный порядок в расходовании бюджетных средств. Если это произойдет, аудиторы смогут наказывать проверяемых за нецелевое использование денег, за нарушение срока их возврата, а также за неуплату процентов за их использование. Штрафовать сможет сам Степашин, его заместитель и все аудиторы палаты. Должностным лицам нарушения будут обходиться в 4000–5000 руб., компаниям и организациям – в 40 000–100 000 руб. Потенциальными клиентами аудиторов могут оказаться и госорганы, и государственные предприятия, и частные компании – если они так или иначе пользуются бюджетными деньгами.
За расширение собственных полномочий ревизоры борются давно и настойчиво. За 10 лет работы СП обнаружила, что разного рода бюджетополучатели нанесли государству ущерб, превышающий 900 млрд руб., из которых вернуть удалось лишь 66 млрд. При этом работники СП утверждают, что чем больше у них будет функций, тем больше денег получит в итоге казна. Время от времени аудиторам удается добиться своего. Например, КоАП уже сейчас разрешает каждому инспектору СП составлять протоколы об административных правонарушениях. Но и этого оказалось мало – теперь Счетная палата пытается сама стать судом, который на основании своих же протоколов будет штрафовать провинившихся.
Непонятно, правда, как штраф даже в 100 000 руб. поможет вернуть в казну упомянутые миллиарды, при том что у аудиторов есть гораздо более мощное оружие.
Например, они всегда могут пожаловаться в правоохранительные органы, передать материалы проверок в прокуратуру и добиваться возбуждения уголовного дела. Правда, вышеперечисленными правами палата пользовалась не всегда. Некоторые отчеты, попавшие в руки журналистов, впоследствии либо не утверждались на коллегии, либо утверждались, но с существенной правкой и ни в какие правоохранительные органы не передавались. Например, отчет о том, как работники УНМС по Москве минимизировали подоходный налог с использованием страховой схемы. Или как чиновники МНС в конце 1990-х без конкурсов закупали бланки налоговой отчетности в 2–3 раза дороже, чем могли бы, и как эти бланки доставлялись в регионы транспортом, установить вид которого “не представилось возможным”, но который обошелся казне в 40 раз дороже железнодорожного.
О важности детального и регулярного аудита государственных финансов никто не спорит как минимум последние 3000 лет. Во время правления династии Чжоу (1122–256 гг. до н. э.) в Китае аудиторы проверяли работу всех правительственных департаментов. В Афинах V в. до н. э. проводился аудит документов всех должностных лиц по истечении их полномочий. В Римской республике госбюджет проверяли ревизоры под наблюдением казначея. Аналоги Счетной палаты есть не только в большинстве стран мира, но и в наднациональных образованиях. Например, аудит бюджета ЕС с 1977 г. проводит Европейская счетная палата. Как правило, ревизоры независимы от правительства и подотчетны парламенту, но есть и исключения – например, Высший орган финансового контроля Французской Республики не подчиняется ни законодательной, ни исполнительной власти. Кроме того, во Франции работает Палата бюджетно-финансовой дисциплины, которая как раз обладает определенными судейскими функциями. Она может, в частности, наказывать нарушителей бюджетного законодательства из числа госслужащих штрафами, размер которых доходит до двукратного размера годовой зарплаты. Но в большинстве других стран аудиторы могут лишь диагностировать болезнь, бороться с которой приходится совсем другим органам.
Когда налоговики добиваются права штрафовать компании без суда и следствия, это еще как-то можно объяснить загруженностью арбитражных судов. Налоговых споров действительно очень много, но про шквал административных дел в отношении чиновников в последние годы ничего не слышно, и совершенно непонятно, чем аудиторы Счетной палаты лучше судей, которые вполне могли бы наказать виновных по справедливости. Кстати, за 10 лет, с 1994 по 2004 г. включительно, Генпрокуратура возбудила по итогам проверок СП 702 уголовных дела. Только за отказ предоставить ревизорам информацию чиновник может угодить в тюрьму на срок от четырех до восьми лет (см. ст. 287 УК). Так что рычагов воздействия в общем-то достаточно. А если аудиторы не справляются с работой или не могут наладить взаимоотношения с правоохранительными органами, это еще не повод расширять полномочия СП. Во всяком случае, когда компанию Arthur Andersen обвинили в том, что ее сотрудники препятствовали следствию в деле Enron, никому из них не пришло в голову сослаться на отсутствие реальных рычагов воздействия аудитора на клиента. Все-таки дело ревизора – проверять, а наказывать должны совсем другие органы.