Чиновники против политиков
Я не раз сталкивался с такой оговоркой в интервью политиков и высокопоставленных госслужащих: я здесь временно, когда мой срок закончится, я вернусь к работе. В чтении и в разговорах с иностранными бюрократами я ищу ответа на вопрос: как добиться максимально возможной чистоты госслужбы? Можно ли достигнуть того, о чем мечтал еще Сократ, – сделать так, чтобы государством управляли лучшие люди?
Может быть, ограниченность срока службы и «сытость» – главное? В развитых странах для звездных академиков или преуспевающих бизнесменов служба – это не способ заработать и не способ обеспечить себе место под солнцем. Люди, приглашаемые на должности министров и советников, как правило, не самые лучшие люди в сократовском смысле, а самые амбициозные люди. Они уже не ищут денег и стабильности. У них уже есть место под солнцем, и оно не зависит от воли правителя. В государство они идут за положением в обществе, за признанием, за местом в истории, наконец. Это не самые идеалистические цели, но это и не утоление первобытной жадности.
Такие люди иногда становятся выдающимися политиками, а иногда втягивают свои страны в войны и заключают губительные договоры. Хорошо, что эти люди уходят. Пусть их место под солнцем будет где-то еще – в университете, в совете директоров корпорации, в олимпийском комитете. Важно, чтобы они уходили. Даже самый выдающийся человек от долгого пребывания у власти становится опасным для общества. Это мудрость, осознанная еще древними греками. У них была традиция подвергать самых амбициозных общественных лидеров остракизму. Удаляли лидера из города на 10 лет часто не за уже совершенную провинность, а во избежание возможной проблемы в будущем. Изгнать могли одержавшего победу полководца или талантливого политика, поскольку граждане считали, что такой человек может стать тираном.
В России, к сожалению, крайне мало возможностей обеспечить себе место под солнцем в совершенной независимости от государства. Нет, к примеру, пожизненного найма профессоров и независимости университетов, нет независимости бизнеса, даже независимость церкви условна (см. колонку «Отказ от независимости», 19.02.2010). По этой же причине в России политики не любят покидать свои должности – это их место под солнцем, их актив. Об этом, впрочем, уже сказано достаточно. Кроме того, высокопоставленные госслужащие в России, как и во всех других странах, лишь малая часть айсберга-государства.
Самая большая часть государства – профессиональная бюрократия. Именно на нее в последнее время политологи и экономисты все пристальнее смотрят как на ключевую. Ян Теорелл, Карл Дальстрем и Виктор Лапуенте (Jan Teorell, Carl Dahlstrom, Victor Lapuente) из Университета Гётеборга в Швеции провели исследование бюрократии в 52 странах и обнаружили, что уровень коррупции и профессионализм бюрократии сильно связаны (статья «Бюрократия, политика и коррупция»).
Под профессионализмом имеется в виду не просто компетентность, а независимость от политиков, наем на работу не по политическим признакам и тем более не по знакомству. Вудро Вильсон еще в XIX в. писал, что сфера администрирования должна быть областью, удаленной от спешки и амбиций политики. И это по-прежнему так – по крайней мере с точки зрения борьбы с коррупцией.
Разница между политиками и бюрократами в том, как и перед кем они отчитываются. Избираемые политики дают отчет во время выборов – избирателям. Профессиональные бюрократы оцениваются коллегами и обществом по практическим результатам их работы. Карьеры бюрократов (в тех странах, где они неполитизированы) не зависят от превратностей политической судьбы их лидеров. Политики становятся жертвами скандалов, проигрывают выборы, а бюрократы остаются. Бюрократ выиграет, если, узнав о продажности политика, сообщит об этом. А если вступит в сговор, то проиграет – если это неполитизированный бюрократ. Ему ведь оставаться на службе и после того, как политик вылетит со своего места с позором.
Итак, дело не в том, что на политическом и бюрократическом уровнях государства должны быть хорошие люди. Это должны быть люди с разными интересами. Политику и бюрократу должно быть невыгодно договариваться об откатах. Чем больше наем на работу зависит от образования и профессиональных заслуг бюрократа, а не от политической принадлежности, тем ниже уровень коррупции в стране. Рейтинг профессионализма бюрократии очень похож на рейтинг коррупции – см. таблицу.
Чем более политизирован набор, тем коррупция выше. Так что идея превратить партию «Единая Россия» в кузницу кадров – вредная идея. Кузницами кадров должны быть университеты. Одними высокими зарплатами (и не только зарплатами) проблемы коррупции точно не решить. Исследования показывают, что такие традиционные свойства хорошего бюрократического корпуса, как стабильность карьеры, высокие зарплаты, наличие экзаменов при приеме на госслужбу, – менее важны, чем профессионализм. «Наем по меритократическому принципу – главный фактор в снижении коррупции, – говорит Ян Теорелл. – Важно, чтобы у политиков и бюрократов были разные интересы и чтобы бюрократы были профессионалами».
Эти выводы дают почву для размышлений. «Непрофессионализм» политиков (демократическая или недемократическая ротация) важен для повышения качества государства, но столь же важен профессионализм бюрократов. Первых нужно почаще выгонять, а вторых – нанимать честно и ожидать от них долгой и честной службы.