Кирилл Титаев: Полицейские рефлексы
В конце прошлого года МВД издало новый приказ, который регламентирует систему оценки органов внутренних дел (приказ № 1310 от 26 декабря 2011 г.). Такие приказы (так называемые «палочные») создают систему реальных стимулов, которая управляет повседневной жизнью работников полиции, определяет, за что их поощряют, а за что – наказывают. Они определяют, как именно сотрудник полиции будет относиться к конкретному заявлению – по какому будет работать активно, а какое постарается убрать в стол. Таким образом, эта, казалось бы, чисто ведомственная система оценки самым непосредственным образом касается каждого гражданина.
Отчетность, по результатам которой принимаются ключевые организационные решения, сдается ежемесячно, ежеквартально, каждое полугодие и каждый год. На данный момент уже сложилась более или менее устойчивая практика применения нового приказа, и можно подвести первые результаты новой системы оценки.
В целом нужно признать, что новый приказ существенно лучше прошлого (№ 25 от 19 января 2010 г.). Главным достижением стало резкое (с 72 до 21) сокращение количества оцениваемых показателей. Ситуация, когда каждый руководитель должен был ориентироваться одновременно на огромное количество показателей, приводила к полному игнорированию содержательных аспектов работы и подмене их простой арифметикой. Второе важное достижение – отказ от простой динамики, когда предполагалось, что каждый год показатель должен быть выше, чем в прошлом (пресловутый принцип АППГ+1 – аналогичный показатель предыдущего года плюс 1). Теперь оценка строится на сравнении мест в рейтинге подразделений, при этом регионы, например, разбиты на социально-экономические группы, внутри которых и происходит сравнение, что позволяет не сравнивать Москву с Магаданом. Третье важное достижение в том, что динамика региона оценивается не автоматически: показатель вырос – хорошо, упал – плохо. Оценку теперь проводит специальный экспертный совет, который наряду с данными отчетности опирается на материалы опросов общественного мнения и результаты ведомственных инспекторских проверок. Последнее большое новшество – заложенные в сам приказ механизмы его корректировки и совершенствования (по крайней мере по результатам первого года его применения на практике). Согласно новому приказу до 15 марта 2013 г. специальной комиссией должны быть внесены предложения по улучшению системы оценки.
Что же касается самих показателей, то ключевую роль по-прежнему играет раскрываемость (17 баллов из 31 возможного). Раскрываемость снижает количество преступлений, по которым уголовное дело возбуждено (факт преступления формально признан и зарегистрирован), но преступник либо не установлен, либо скрывается от следствия. При этом само слово «раскрываемость» в приказе не фигурирует, а замаскировано длинными оборотами с отсылками к соответствующим статьям УПК. Соответственно, полиция, как и раньше, заинтересована в том, чтобы любой ценой не регистрировать преступления, которые заведомо сложно раскрыть, и фальсифицировать преступления, заведомо «раскрытые».
Вторая большая проблема – это накручивание показателей. Раньше руководители были вынуждены манипулировать показателями так, чтобы обогнать собственные предыдущие показатели, и тем самым добивались постепенного роста, а в конце концов приходили к чрезвычайно завышенным и нереальным показателям. Теперь же они вынуждены ориентироваться еще и на соседей по оцениваемой группе – т. е. вынуждены повышать показатели опережающими темпами – так, чтобы не только обогнать собственные показатели, но и чтобы обогнать конкурентов и оказаться в верхней части рейтинга, что, очевидно, приводит к еще более быстрому достижению нереальных и практически полностью сфальсифицированных показателей.
Причин этих дефектов системы оценки две. Первая – стремление МВД оценивать себя строго самостоятельно (что даже звучит несколько абсурдно). Даже созданный экспертный совет состоит практически полностью из полицейских чиновников и почти ничем не отличается от коллегии МВД. Вторая – желание оценивать полицию всех регионов и районов – от Анадыря до Калининграда и от Норильска до Махачкалы – по одним и тем же показателям. При этом каждое РОВД также вынуждено работать на достижение критериев, заданных федеральным приказом, так как из сумм оценок районных отделов полиции складывается оценка для регионального ГУВД.
Для того чтобы изменить системы внутренних стимулов в МВД, нужно сделать две простые вещи – отдать установление целевых показателей для каждого подразделения внешним по отношению к МВД структурам (с участием, но не решающим, МВД, прокуратуры и других правоохранительных органов). Полиция – это инструмент обеспечения безопасности, но задачи МВД должны ставить те, кто эту безопасность «покупает». Вторая, связанная с первой, мера – это установление различных целевых и, соответственно, различных отчетных показателей для различных регионов и территориальных подразделений. Это позволит преодолеть еще одну важную проблему – отчетные показатели для региона и для района станут различными, что сделает ведомственный контроль куда более эффективным – вышестоящий начальник не будет портить себе показатели каждым выявленным нарушением на нижнем уровне. Это не решит всех проблем полиции сразу, но позволит сделать большой шаг вперед.