Статья опубликована в № 3717 от 17.11.2014 под заголовком: Res Publica: Плавание без лоции

Дарья Димке: Вертикальная иерархия в управлении вредит развитию городов

Е. Разумный / Ведомости

Организация работы муниципальных администраций в России такова, что представители разных подразделений редко работают совместно, поскольку ответственны за разные аспекты жизни города, которые на первый взгляд не связаны друг с другом. Повседневная деятельность департаментов и управлений устроена так, что не требует общего представления о городе (так, сотрудники, отвечающие за озеленение, не обязаны интересоваться деятельностью спортивного департамента). Это в числе прочего значит, что посаженная роща несколько лет спустя может быть вырублена, для того чтобы построить хоккейную коробку. Планы одного департамента зачастую противоречат планам другого, и иногда это выясняется только в тот момент, когда и те и другие планы уже начали реализовываться.

Во многих муниципалитетах просто нет нормальных карт муниципальных территорий. Статус той или иной территории каждый раз нужно выяснять заново, что и делают сотрудники того департамента, которые в данный момент в этом заинтересованы. Однако эта информация, как правило, не уходит за пределы департамента. Это приводит к ситуации, когда внезапно выясняется, что на использование одной и той же территории претендуют несколько подразделений. Представители одного, планируя будущее озеленение, считают, что на этой части городских территорий будут высажены деревья, представители другого - что здесь будут детские площадки, в планах представителей третьего - парковки. Если сотрудники разных департаментов работают изолированно и с разными фрагментами городского пространства, в общих картах практически нет нужды. Управление городами сегодня больше всего напоминает плавание без лоции. Для того чтобы управлять такой структурой, как город, эффективно, нужно учитывать не только множество ее элементов, но и осознавать, что город - это единое целое.

Причина этой ситуации - модель управления, в которую встроены российские муниципалитеты, - вертикальная иерархия. Каждое подразделение отчитывается перед вышестоящими структурами о своей сфере ответственности. Все то множество отчетов, которые вынуждены производить их сотрудники и по которым оценивается их деятельность, посвящены одному сегменту городской жизни. Степень соотнесенности с проблемами города в целом и работой «смежников» является почти нулевой. Вертикальная модель не приспособлена для управления городом, поскольку город представляет собой не просто единое пространство, но и единую структуру, элементы которой тесно связаны друг с другом. В тех редких случаях, когда сотрудники департаментов вынуждены работать совместно, им трудно найти не только общую позицию, но и общий язык.

В конечном счете общим языком оказывается язык финансов, а финансист вынужденно выступает в роли переводчика. Деньги, казалось бы, достаточно абстрактная категория по сравнению с той физической реальностью, с которой имеют дело сотрудники муниципалитета. Однако сотрудники муниципалитета работают с искусственно разрозненными, разорванными фрагментами городской структуры, в то время как финансист владеет языком, которым (пусть на самом абстрактном уровне) может эту реальность «сшить». Финансист - единственный, кто видит город как целое по той простой причине, что в его сферу ответственности входят все департаменты и их деятельность. Это - пусть и на абстрактном уровне - единый образ города: если сократить расходы одного департамента, можно увеличить бюджет второго. Более того, необходимо видеть общие приоритеты (нельзя сокращать финансирование жизненно важной инфраструктуры). Именно это заставляет его понимать, что за отчетами департаментов и управлений стоит некоторый вполне конкретный город. Как это ни парадоксально, но во всем муниципальном управлении лишь мир финансов связан горизонтально, а не вертикально.

Работа разных муниципальных департаментов должна быть выстроена горизонтально, а не вертикально: она должна собирать город, а не разрывать его на отдельные фрагменты. Однако для того, чтобы это стало возможно, чиновники должны учитывать мнение горожан и иметь работающие каналы обратной связи. Причем это должны быть не отдельные общественные слушания или общественные советы для каждого подразделения, а система комплексного обсуждения, ориентированная на проблемы города, а не на сферы интересов одного подразделения. Сейчас же единственный работающий канал связи - это тот, что соединяет подразделения по вертикали.

В ходе проекта по партиципаторному бюджетированию, реализованного Европейским университетом в Санкт-Петербурге (при поддержке Фонда Алексея Кудрина по поддержке гражданских инициатив) совместно с мэриями Череповца (Вологодская область) и Соснового Бора (Ленинградская область), горожанам была предоставлена возможность распределить небольшую часть муниципального бюджета. Именно этот проект и позволил обнаружить разрыв между деятельностью разных подразделений мэрий. Реализация проектов, выбранных жителями, требовала совместной работы горожан и представителей разных муниципальных департаментов. Это обеспечило не только обратную связь между горожанами и чиновниками (жители получили возможность объяснить, что им кажется необходимым изменить в пространстве своего двора, района или города), но и позволило чиновникам хотя бы частично заполнить те лакуны в повседневной коммуникации между собой, которые затрудняют их работу.

Пока никто не прокомментировал этот материал. Вы можете стать первым и начать дискуссию.
Комментировать