Статья опубликована в № 3981 от 15.12.2015 под заголовком: Институты развития: Государство, что происходит?

Неочевидное государственно-частное партнерство

Независимый эксперт Александр Ерофеев об особенностях применения ГЧП в России

Прошедший год, как ни один из предшествующих, был очень важным для определения перспектив применения в России механизма государственно-частного партнерства (ГЧП). Подписано несколько знаковых концессионных соглашений; реализуются планы передачи в концессию предприятий ЖКХ; принят закон о ГЧП; заработала в платном режиме «дорога через Химкинский лес», а по объектам, введенным в эксплуатацию раньше (например, дороге М1 и аэропорту «Пулково»), можно уже делать какие-то выводы об эффективности. Ну и, конечно, развернувшаяся борьба вокруг системы «Платон»... Так что можно подводить первые итоги и размышлять о будущем.

ГЧП (если говорить просто) – это когда объекты общественной инфраструктуры строятся и управляются частным бизнесом и на частные деньги, а оплата производится государством или пользователями по конечному результату, в зависимости от качества предоставленной обществу услуги. ГЧП развивается в России с середины 2000-х гг. Сейчас об использовании этого механизма для решения инфраструктурных проблем много говорится на самых разных уровнях – от самого высокого до разного рода конференций, центров ГЧП и т. д. Иногда создается впечатление, что ГЧП – чуть ли не панацея от инфраструктурных бед России.

А на деле все пока не очень радужно. Проектов мало, их конечный успех и польза для общества отнюдь не очевидны. Мировой опыт показывает (а недавний отечественный – уже подтверждает), что неосмотрительное привлечение частных инвесторов в инфраструктуру может вызывать очень негативный общественный резонанс, а цена ошибок (банкротства проектов) гораздо выше, чем при обычных бюджетных закупках. Это хорошо описано еще в «Былине об Илье Муромце и Соловье-разбойнике»: «прямоезжая дорожка заколодела, заколодела дорожка, замуравела» в результате установления оператором дороги запретительно высоких тарифов, и люди предпочли ездить по гораздо более длинной окольной дороге, что в результате имело плачевные последствия как для самого оператора, так и для публичной стороны в лице князя Владимира.

И еще наблюдение на основе международного опыта, самого свежего: применение ГЧП в мире в последнее время снижается. Например, все чаще деприватизируются водоканалы, все больше инфраструктуры строится на бюджетные деньги. Это объясняется меньшим объемом рисков, которые готовы брать на себя инвесторы и банки после глобального финансового кризиса. Они уже не окупают более высокой стоимости финансирования частного сектора.

Что это означает для России? Отнюдь не бесперспективность ГЧП. В наших условиях только один аргумент в пользу ГЧП может перевесить все аргументы против – стоит только взглянуть на многократный рост строительных бюджетов по всем известным господрядным проектам (Сочи, стадион в Петербурге, мост на остров Русский и проч.), равно как и на перекладываемый каждый год асфальт на российских дорогах. При ГЧП, по крайне мере теоретически, этого не должно происходить – ведь оплата здесь, как было сказано, происходит по конечному результату, а условия, предложенные победившим инвестором, жестко фиксируются в соглашениях с государством и банками.

Но есть, как говорится, нюансы. Когда «частным» партнером в ГЧП выступают государственные банки, они же дают и кредиты, фондируя их из государственных источников, и все это обеспечивается разнообразными государственными гарантиями, смысл ГЧП во многом выхолащивается. Скажу несколько слов об условиях, необходимых для эффективности ГЧП, и ключевых проблемах, которые надо решить.

Первое. Уровень конкуренции за проекты. Кто, собственно, в российских условиях эти самые инвесторы в ГЧП? По крупнейшим проектам их круг пока ограничен несколькими финансовыми организациями, подконтрольными государству, и бизнесменами, к государству близкими. Между тем в основе идеологии ГЧП – конкуренция среди участников, способных наиболее надежно, эффективно и дешево (именно в таком порядке – об этом позже) осуществить инфраструктурный проект. Вывод: надо привлекать в проекты отраслевых инвесторов – российских (но их немного) и иностранных. По сложным объектам, где ГЧП как раз наиболее оправданно, именно последние могут привнести необходимые опыт и технологии. Как это сделать?

Приходится признать, что в последние годы интерес иностранных профильных инвесторов к российским инфраструктурным проектам падает и это связано не только с макрофакторами. Поучаствовав в нескольких конкурсах, где победитель, как оказалось, был предопределен заранее, многие решили больше не тратить свое время и деньги (борьба за проект ГЧП – дорогое удовольствие). Без повышения прозрачности положение не изменить.

Второе. Количество привлекательных для бизнеса и эффективных для общества проектов. Все, кто в теме, знают, насколько их мало, особенно на региональном уровне, где как раз и должен формироваться рынок. И причин этому, с моей точки зрения, две: в целом низкая квалификация соответствующих представителей государства и нехватка практичных рекомендаций из «центра», где и как применять ГЧП. Отсюда необходимость в мощном центре ГЧП на федеральном уровне, вырабатывающем такие стандарты и контролирующем их применение.

Сейчас возлагаются большие надежды на механизм так называемой частной финансовой (или частной концессионной) инициативы, когда проект готовит не госорган, а сам частный инвестор. В некоторых ситуациях это и правда единственно возможное решение. Но подходить к этой схеме надо с осторожностью, поскольку она может вызвать злоупотребления, связанные с ограничением конкуренции, и последующие обвинения в адрес государства.

Третье. Финансирование проектов. Я намеренно поставил эту проблему только на третье место, хотя сейчас она наиболее очевидна: условия и объемы кредитования, предлагаемые всеми российскими банками, кроме 3–4 государственных, делают любое ГЧП (где сроки окупаемости могут исчисляться десятилетиями) бессмысленным. К тому же ушел с рынка ЕБРР, а иностранные банки, в том числе пресловутые китайские, не кредитуют в рублях (кстати, возможность частичного гарантирования валютного риска для иностранных банков и инвесторов – отдельная тема).

Здесь надо отметить два момента. Когда денег на рынке и так почти нет, конкуренция госбанков между собой в составе разных консорциумов – объективно вредная вещь. Фактически конкурсанты соревнуются в степени близости к дешевым государственным и пенсионным деньгам, а не проработанности заявок и собственной финансовой надежности. Поэтому надо сделать все виды финансирования доступными для любого победившего участника конкурса.

И еще. От государственных мужей всех уровней приходится слышать, что ГЧП позволит построить необходимую инфраструктуру, когда на это нет средств в бюджете. В качестве основного аргумента в пользу ГЧП это утверждение в большинстве случаев несостоятельно. Платить за инфраструктуру в конечном счете все равно приходится обществу, а если у государства нет денег, то ему их занять всегда дешевле, чем частному инвестору. К тому же строить за бюджетный счет существенно быстрее, поскольку концессионные конкурсы – долгое и дорогое дело. Это понимают практичные китайцы, чье инфраструктурное чудо создавалось в основном за бюджетные деньги. Но с учетом отмеченной российской специфики данный факт у нас может просто означать , что «частное» долговое финансирование (которое, как говорилось ранее, все равно никакое не частное) проектов ГЧП может быть во многих случаях замещено государственным, при этом все остальные ценные элементы ГЧП (необходимость для инвесторов вкладывать акционерный капитал и оставаться в проекте длительное время, оплата за оказанную обществу услугу, а не освоение бюджета, четкое фиксирование в соглашении обязательств обеих сторон и т. д.) сохраняются. А после выхода таких проектов на менее рискованную операционную стадию и при благоприятной конъюнктуре они могут рефинансироваться на внутреннем и международных рынках, в том числе через инфраструктурные облигации.

И, наконец, четвертое. Многие предлагаемые рынку проекты ГЧП пока плохо продуманы и структурированы. Вот только два примера. Практически единственный критерий в концессионных конкурсах по дорожным проектам сейчас – цена строительства и эксплуатации. Способность конкурсантов выполнить проект за эту цену как с технической, так и с финансовой точек зрения проверяется недостаточно. А это уже в ближайшее время грозит банкротством проектов с необходимостью для государства (а значит, и налогоплательщиков) нести огромные дополнительные затраты. Что касается нынешней кампании по передаче в концессии находящихся в плачевном состоянии предприятий ЖКХ, то очень важно четко прописать обязательства инвестора по проведению инвестиционной программы и повышению эффективности. Иначе либо серьезные инвесторы не придут (если по условиям концессии на них будут возложены риски, которые они не могут контролировать, – риски состояния не менявшихся десятилетиями сетей, политических решений по тарифам и т. д.), либо основная задача таких концессий – ликвидация последствий длительного недоинвестирования и воровства – не будет выполнена, из предприятий ЖКХ будут выжаты последние соки и последует еще один всплеск общественного недовольства.

Закончить хотел бы вот чем. Три года назад мы выпустили исследование EY по результатам опроса участников рынка инфраструктуры, в заглавии которого на русском и английском языках по-разному обыграли аббревиатуру ГЧП/PPP: соответственно «Гарантированно, Что Полезно. Главное, Чтобы По-честному» и «Proven Practical Path. Proper Policy, Please». Эти два тезиса – о необходимости честных правил игры и внятной государственной политики инфраструктурного развития – остаются главными. Предвидя обвинения в идеализме и недоучете российских реалий, тем не менее рискну сказать, что без прогресса по намеченным в этой статье направлениям серьезных успехов в развитии ГЧП не будет, а большие дополнительные финансовые затраты для общества и связанные с ними новые социальные взрывы, наоборот, весьма возможны.

Автор – независимый эксперт по инфраструктурному финансированию, в 2004–2015 гг. руководитель групп проектного финансирования и государственно-частного партнерства в компаниях KPMG и EY