Как благие намерения оказываются плохим регулированием
Экономист Дмитрий Скугаревский о том, что не так с черными списками швейцарских вузов
На этой неделе Рособрнадзор заявил о создании черного списка швейцарских вузов. Эти вузы, как считает регулятор, работают в Швейцарии без лицензии, поэтому их дипломы или сертификаты не могут быть признаны в России. Черный список призван избавить вернувшихся граждан от разочарования при попытке подтвердить свой швейцарский диплом на родине.
Эта инициатива надзорного органа примечательна тем, что тут Рособрнадзор наступает, пожалуй, на все грабли регулирования, возможные в современной России. Кажущаяся чиновникам благой мера в реальности принесет больше вреда, чем пользы. Разберем на этом примере, почему плохое регулирование стало в стране скорее правилом, чем исключением.
Первая причина – непонимание выгодоприобретателя регулирования. Рособрнадзор думает, что помогает будущим студентам, принимающим финансово значимые решения о платном обучении в зарубежном вузе в ситуации асимметричной информации. Индикативные списки плохих вузов в такой модели государственного патернализма должны оградить граждан от принятия неудачных решений, сообщив больше информации о вузах.
Однако в реальности сложно представить абитуриента, который поступает в профессиональную школу (именно таких большинство в черном списке) и инвестирует в свое образование крупную сумму, делая все это вслепую. Получается, Рособрнадзор отказывает абитуриентам в рациональном поведении. Настоящим же выгодоприобретателем регулирования становится сам регулятор – он может изменять черный список в любой момент и извлекать ренту из каждой правки путем исключения или добавления того или иного вуза.
Вторая причина – нежелание или неспособность просчитать стратегические последствия. Существование официальных черных списков вузов сложно расценивать иначе как симптом очень серьезной болезни высшей школы страны. Но когда регулятор одного государства составляет черные списки вузов другого и прямо указывает на проблемы, разумно ожидать дипломатического скандала и ухудшения двусторонних отношений.
Третья причина – ложные приоритеты. Рособрнадзор обратил внимание на Швейцарию, поскольку эта страна – лидер по количеству отказов ведомства в признании дипломов. Но в абсолютных величинах проблема затронула всего 17 человек за четыре года. Целесообразно ли тратить средства и время регулятора для решения такой незначительной проблемы, рискуя при этом испортить отношения со страной – лидером мирового образования? Даже если признать, что да, подумаем, правильно ли выбран приоритет. Ведомство совершило классическую ошибку выжившего, полагая обманутыми людей, обратившихся к нему за признанием дипломов вузов «без лицензии». Но что стало с людьми, решившими не получать диплом или которым не нужно его признание в России? Корректный учет таких случаев может вывести совершенно другую страну в лидеры по проблемным вузам.
Четвертая причина – слабая экспертиза. Специалист по международному торговому праву сразу обратил бы внимание на то, что составленный Рособрнадзором черный список нарушает обязательства по Генеральному соглашению по торговле услугами, взятые на себя Россией при присоединении к Всемирной торговой организации (ВТО). Черные списки дискриминируют иностранных поставщиков образовательных услуг, поэтому действия регулятора делают Россию уязвимой перед Швейцарией в ВТО. Специалист по финансам вспомнил бы про Swiss Finance Institute, который попал бы в черный список Рособрнадзора, но на деле является ведущим центром финансовых исследований в мире. Гибкая организационная структура этого института – причина его успеха, но у экспертов Рособрнадзора она вызвала бы лишь непонимание и черную метку.
Плохое регулирование встречается в России повсеместно. Но в обществе есть и спрос на регулирование низкого качества, иначе неудачные и непродуманные идеи тихо умирали бы в коридорах власти. Если вспомнить выводы Андрея Шлейфера и соавторов, сделанные в статье Regulation and Distrust, такой спрос возникает из-за слабого доверия в обществе. Пытаясь побороть издержки недоверия, общество обращается к государству для создания правил игры, государство производит в ответ все худшее регулирование, только усиливающее недоверие. Общество оказывается в плохом равновесии – с высоким уровнем недоверия и множеством плохих правил.
Автор – ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге