В январе 2018 г., выступая в Верховном суде, Владимир Путин обозначил ряд мер по реформированию судебной системы – это далеко не полный перечень того, что было предложено экспертами ЦСР (их доклад опубликован в четверг). Содержательный перечень мер во многом определяется более общей логикой реформирования.
Реформирование любой системы может идти двумя путями – от идеального образа, к которому мы стремимся, или же от исправления существующих недостатков. Это принципиальная развилка. Первый путь хорош в ситуации, когда некоторый институт создается с чистого листа или после полного разрушения старого. В таком положении, например, были авторы Судебных уставов 1864 г. В дореформенной России судебной системы как таковой не было. Множество дел разрешалось административными органами, в разрешении дел участвовали губернаторы и множество других чиновников, а собственно суды не были организационно обособленными. Инерция старых привычных способов действия и встроенных в них интересов была слабой, и в короткое время удалось создать вполне приличную для своего времени судебную систему.
Принцип разрушения старой системы «до основанья», люстрации кадров и создания новой восторжествовал в России после революции 1917 г. Все прежние суды были упразднены, а вместо них созданы местные суды, а затем единая система народных судов, в которых коллегия состояла из судьи и народных заседателей. Ядром советской системы стала уголовная юстиция, ее кадровым идеалом долгое время был народный, а не профессиональный судья, понимающий классовую сущность правосудия и готовый служить интересам государства.
Однако такие радикальные эксперименты относительно редки в истории, даже в условиях победивших революций и смены режима. После падения социалистических режимов в странах Восточной Европы ни в одной стране не было тотального запрета на профессию. Почти везде судьи и прокуроры должны были пройти «биографический контроль» – проверку на факт сотрудничества с бывшим руководством и спецслужбами, на вынесение неправосудных (читай – политических) приговоров, но везде они сохраняли возможность занять судейское кресло в случае отсутствия компрометирующих эпизодов. Более жесткие меры были введены в Румынии. Там парламент дважды принимал закон о том, что сам факт работы в судебных и прокурорских органах является компрометирующим, но Конституционный суд вскоре отменил оба закона.
Наиболее радикальными были реформы в странах Балтии, поскольку они сопровождались практической люстрацией. Законы начала 1990-х требовали от судьи, как и от любого госслужащего, наличия гражданства (т. е. предков, проживавших на территории страны до 1940 г.) и свободного владения национальным языком. Фактически большая часть советских судей этим требованиям не удовлетворяла.
Россия имела окно возможностей для судебной реформы сразу после 1991 г. Подход был смешанным: что-то можно было сделать с нуля, построить от идеала, что-то изменить и улучшить путем точечных изменений. Системе арбитражных судов повезло: она была создана практически с чистого листа (наследие советского министерского госарбитража было минимальным). Хотя решение такой масштабной задачи потребовало десятилетий, в итоге получилась вполне современная и эффективная система, которая помогла вывести бизнес из тени и внесла свой вклад в экономический рост нулевых.
Система судов общей юрисдикции реформировалась в несколько попыток и с противоречивыми результатами. Это было постепенное расширение гражданского судопроизводства и периодические попытки поменять работу системного ядра – бывшей советской уголовной юстиции. Сначала эта работа была сосредоточена в администрации президента (там был целый отдел по судебной реформе), но после 1993 г. работа переместилась в Верховный суд, к ней подключились и законодатели, и исполнительная власть. В результате удавались те изменения, которые касались материальной части судебной системы, но буксовали те, которые должны были демонтировать практику советских правоохранительных органов и сделать судебную систему независимой ветвью власти.
Многие идеи были хороши на бумаге, но на практике менялись под воздействием ведомственных интересов и повседневных привычек работников. Авторы нового Уголовно-процессуального кодекса 2001 г., например, заложили в новый УПК целый ряд принципиальных новаций. Однако уже через несколько лет произошел возврат к составлению полного обвинительного заключения (по сути, черновика приговора) вместо простого перечня доказательств, как то предполагалось изначально. Система приспособилась и начала имитировать множество вещей, заложенных в УПК, не поменяв работу содержательно. Так случилось с рассмотрением судами вопроса о взятии под стражу. На первый взгляд сейчас все обстоит как положено: именно суд принимает решение об избрании меры пресечения. Однако фактически дискуссия между сторонами обвинения и защиты на этом уровне невозможна. Суды практически не учитывают аргументы, что ни помешать следствию, ни скрыться подсудимый не сможет, они полностью доверяют следствию. По сути, как раньше это решение принимала связка «следователь – прокурор», так это происходит и сейчас.
Есть основания утверждать, что причина провала реформы уголовного судопроизводства в том, что ее авторы отталкивались от умозрительных соображений, а не от реальных проблем и практик работы правоохранительной и судебной систем. В результате часть изменений была отторгнута, часть сымитирована и только те, которые отвечали логике дореформенной системы (например, формализация роли начальника следственного органа), воплотились на практике.
Из этих рассуждений может последовать неприятный вывод о том, что любая реформа обречена на провал: повседневная практика работы большой организации перемелет любые изменения. Остается только ждать резкой смены баланса сил, по сути, революционного сценария.
Однако это не так. Изменения возможны там, где при проектировании реформы максимально учитывается повседневная практика рядовых сотрудников. Ее изменение и есть главная и конечная цель любой реформы. Где-то полезно даже ограничить доступ к судебной системе: суды загружены копеечными исками государственных органов – надо ограничить госорганы в праве подачи таких исков. Где-то это поиск точечных решений: если мы считаем, что карьера «секретарь суда – помощник судьи – судья» ухудшает качество кадров, нужно отменить требование высшего юридического образования для секретарей. Эта должность перестанет давать юридический стаж, и, перед тем как пойти в помощники судей (требуется стаж три года), юристы будут вынуждены приобретать опыт за пределами судебной системы. Где-то это изменение организационных полномочий и процедур – сейчас именно председатели судов находятся под самым серьезным контролем со стороны судебной вертикали и президентской администрации. Председатель и его заместитель проходят полную процедуру переназначения раз в шесть лет, нужно сделать эту должность выборной – и зависимость судей от вертикали ослабнет. Возможно, именно такие точечные решения, основанные на понимании того, как работает система, и могут сработать.
Для описанного подхода к реформе важна полнота и последовательность реализации. Их отсутствие, т. е. блокирование судебной реформы, лишь приблизит обстоятельства, в которых более соблазнительным будет катастрофический сценарий «до основанья, а затем».
Авторы — научный руководитель, ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге