Статья опубликована в № 4573 от 24.05.2018 под заголовком: Законы вне контекста

Как поместить закон в контекст

Исследователи Николай Вахтин и Дарья Кузнецова о неэффективности закона в отрыве от местных особенностей
Прослушать этот материал
Идет загрузка. Подождите, пожалуйста
Поставить на паузу
Продолжить прослушивание

Законотворчество на федеральном уровне предполагает некоторую усредненность, единообразие объектов регулирования. Но любой переход от закона на бумаге к живому праву неизбежно включает местный контекст. Если его не учитывать, то законы перестают работать и превращаются в лучшем случае в бессмысленные, а то и откровенно вредные требования.

Вот, например, как применяются правила дорожного движения к основному транспортному средству Крайнего Севера. Формально оленьи упряжки подпадают под определение гужевой повозки (саней). Оказываясь на дороге, оленья упряжка должна, согласно ПДД, «иметь предусмотренные конструкцией исправное стояночное тормозное устройство и противооткатные упоры, быть оборудована спереди двумя световозвращателями и фонарем белого цвета (для движения в темное время суток и в условиях недостаточной видимости), сзади – двумя световозвращателями и фонарем красного цвета». Стоит ли в условиях плотности населения Крайнего Севера (к примеру, 0,3 человека на 1 кв. км в Якутии) контролировать укомплектованность оленьих упряжек фонарями необходимых цветов? Сколько инспекторов ГИБДД для этого нужно отправить за полярный круг?

Примеров, связанных с применением «материковых» законов на Крайнем Севере, много, и не все они из разряда смешных юридических баек. Некоторые имеют существенные экономические и социальные последствия. Напомним, что особенностями этих территорий являются длительный зимний период (9–11 месяцев году) и соответствующие погодные условия, сложное и дорогое строительство в связи с вечной мерзлотой и транспортная изолированность.

Государство признает специ­фику этого региона: принимает долговременные государственные программы развития Арктической зоны России, устанавливает льготы и гарантии для проживающих на территориях Крайнего Севера и приравненных к ним. Есть особые условия в Трудовом кодексе, законе о местном самоуправлении. Но за полярным кругом действуют все остальные законы России, а в них всех случаев их применения учесть нельзя. Поэтому неприятных правоприменительных дефектов предостаточно.

Так, большая проблема для развития Арктического Севера – общие требования к аэропортовой деятельности: и для аэропорта крупного города, допустим Сочи с пассажиропотоком больше 5 млн человек в год или Волгограда с пассажиропотоком больше 1 млн в год, и для небольшого аэропорта на 200 000 пассажиров в год требования одни и те же. То есть маленький аэропорт вахтового поселка посреди вечной мерзлоты, который принимает два самолета в неделю, должен обеспечить, во-первых, ограждение с дорогой из твердого покрытия вокруг него (построить и поддерживать такое на вечной мерзлоте – отдельная задача), во-вторых, полноценную досмотровую технику (т. е. рамки и прочее сертифицированное оборудование, которое вы привыкли видеть в аэропорту). Кроме того, такой аэропорт обязан также иметь такие совершенно необходимые для безопасности полетов объекты, как комнату матери и ребенка, аптечный пункт, киоск со свежей центральной и местной периодической печатью, кафе или буфет. Также аэропорту рекомендуется предоставлять дополнительные платные услуги, например парикмахерские или перегон оставляемой в аэропорту легковой машины вылетающего пассажира. Все это требования отраслевого стандарта ОСТ 54-1-283.02-94, за соблюдением которого следит Ространснадзор.

Культура обслуживания и антитеррористическая безопасность – это хорошо и важно. Но как быть с теми авиаотрядами (т. е. компаниями, имеющими собственный парк техники, обеспечивающими полеты и работу аэропорта), которые способны поддерживать исправность техники и нанимать квалифицированный персонал для безопасных полетов, но не готовы обеспечить 10 км забора за 40–50 млн руб. (и это только за сам забор) в бесконечных снегах или тундре? А тем более комнату матери и ребенка для вахтового поселка за полярным кругом на 200 человек, где среди преимущественно мужского населения мать с ребенком днем с огнем не найдешь? Они или платят административные штрафы контролирующим органам за несоответствие требованиям, или закрываются – т. е. делают свои районы еще менее транспортно доступными.

Без гражданской авиации на Севере невозможно и обеспечение медицинской помощью. Система здравоохранения в Арктической зоне России страдает от финансирования по принципу «деньги за пациентом». Согласно федеральному закону «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» первичная медико-санитарная помощь оказывается только в амбулаторных условиях и в условиях дневного стационара. Но небольшие удаленные друг от друга населенные пункты, которых на Крайнем Севере большинство, оказываются не способны содержать больницы и поликлиники и объединяют их в межмуниципальные медицинские центры, до которых добраться можно только по воздуху, если повезет с погодой. В сочетании с проблемами с аэропортами ситуация выглядит совсем печально.

Неприменим на Севере и новый порядок расчета с покупателями, включающий ужесточение требований к контрольно-кассовой технике. Теперь стала обязательной онлайн-передача информации о покупке в территориальную ИФНС. Для многих небольших северных поселений, которые формально не относятся к труднодоступным, но при этом не имеют стабильной связи и интернета из-за отсутствия наземных линий, это будет означать массовое прекращение розничной торговли или несопоставимые с прибылью расходы на спутниковую связь. Или торговлю с постоянными нарушениями.

Большой головной болью для всех бюджетников становится и командировка на Север, так как согласно постановлению правительства расходы на выплату суточных на одного работника не могут превышать 100 руб. в день. В отличие от коммерческих предприятий бюджетные учреждения никак увеличить эту сумму не могут. Оставляя в стороне вопрос о реалистичности этой суммы в принципе, отметим, что на Севере за эти деньги не купить даже литр молока.

За этими примерами видны вполне понятные дилеммы законодательной и правоприменительной политики.

Можно оставить все как есть. На Севере люди приноровились использовать неприменимые для Арктики законы: игнорировать ПДД, обходить положения закона о закупках, о кассовых аппаратах, платить штрафы за отсутствие комнаты матери и ребенка и забирать вертолетом из поселка всех больных заодно с тем единственным, для которого отсутствие больницы представляет угрозу для жизни. В самом деле, навряд ли кто-то тщательно контролирует стоп-сигналы на оленях в местности, где до ближайшей цивилизации сотни километров. И навряд ли такое нарушение действительно имеет большую общественную опасность. Но надо понимать, что таким образом потенциальными нарушителями, причем не по своей воле, становится около 7% населения страны.

Можно, наоборот, приложить больше усилий, собрать все возникающие проблемы Крайнего Севера и тщательно прописать их отдельными разделами или даже законами.

В мае в Общественной палате России прозвучали предложения ввести в базовые федеральные законы отдельную статью «Особенности применения настоящего закона в районах Арктической зоны и Крайнего Севера». Но, как показывает практика, усложнение и увеличение количества нормативно-правовых актов и их объема не приведет к эффективности их применения. Разработка и утверждение особых северных ПДД – не то решение, которое будет удачным.

По нашему мнению, стоит выбрать третий вариант: не усложнение или ужесточение нормативно-правовых актов, а движение к увеличению их гибкости, к регулированию со стороны государства только самого необходимого. Государство должно контролировать безопасность полетов, но не наличие в аэропорту комнаты матери и ребенка. Это подход, который известен в контрольно-надзорной деятельности как риск-ориентированный. Интенсивность и строгость регулирования и проверок необходимо применять только там, где есть реальные риски, а в отношении других сфер или объектов пользоваться разумной достаточностью, определяемой на местах.

Авторы – профессор факультета антропологии ЕУ СПб, руководитель Центра социальных исследований Севера; младший научный сотрудник ИПП при ЕУ СПб

Читать ещё
Preloader more