Моногорода с проблемами и без

В правительстве готовится новая госпрограмма развития монопрофильных городов. Обещаны новые рабочие места, новые «территории опережающего развития» и проч., за шесть лет планируется потратить 57,3 млрд руб. бюджетных средств. Предыдущая программа была раскритикована Счетной палатой и досрочно прекращена.

Слово «моногород», прочно вошедшее в наш лексикон после визита Владимира Путина в Пикалево в 2009 г., у многих ассоциируется «с экономической уязвимостью, запустением и скукой». Их история старше социалистической индустриализации – монопрофильными были еще поселки при текстильных фабриках Подмосковья или уральских горных заводах, в советское время их масштабы выросли. Особенностью таких городов было повышенное влияние основного предприятия на социальную сферу и подчиненная роль местной власти: зачастую директор предприятия оборонной отрасли был влиятельнее первого секретаря горкома КПСС. Массовая передача социалки местным властям в 1990-е, иногда сопровождавшаяся развалом предприятия, задержки зарплаты, повышенный риск безработицы и проч. создали в этих городах проблемную, иногда даже критичную ситуацию.

Но стоит пристальнее посмотреть на критерии, по которым город может получить статус монопрофильного и, соответственно, претендовать на включение в госпрограмму. Ключевой параметр тут – соотношение численности работников градообразующей организации и «среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих деятельность на территории...» – оно, согласно постановлению правительства, должно составлять не менее 20%. Однако градообразующая организация определяется хитро: как «одна из организаций <...> или несколько организаций, осуществляющих на территории муниципального образования один и тот же вид основной экономической деятельности или деятельность которых осуществляется в рамках единого производственно-технологического процесса». В отдельных элементах этого критерия есть свои люфты, пространства для манипуляций. Например, численность работников крупной организации может завышаться за счет тех, кто вынужденно годами находится в отпусках без сохранения содержания, а численность работников всех организаций города, наоборот, занижаться: организации численностью менее 15 человек вообще не сдают соответствующие формы статотчетности, у мелких предприятиях традиционно высока серая занятость и т. п. Определение основного вида экономической деятельности – непростая процедура, и соответствующая методика Росстата прямо говорит, что вид деятельности, определенный как «основной», может не дотягивать и до половины реального объема работы предприятия. Наконец, «единый производственно-технологический процесс» тоже можно трактовать по-разному.

Возможности манипулирования критериями, по-видимому, и объясняют странности в утверждаемом правительством списке моногородов – в нем сейчас 333 позиции. Безусловно, в перечне много городов, даже беглый взгляд на экономику которых подтверждает, что это, по сути, «жилые цеха» одного предприятия. Но вот как попала в список, например, Елабуга – город, где уже 12 лет существует самая успешная в стране особая экономическая зона? Даже на сайте Фонда развития моногородов легко прочитать, что численность работников так называемого градообразующего предприятия – автомобильного завода – меньше 7% от трудоспособного населения города. В перечне, причем в части городов «с наиболее сложным социально-экономическим положением», Череповец – город металлургов и химиков, со значительным отрывом лидирующий в Вологодской области по средней зарплате и другим показателям. Почему пару месяцев назад в перечень включили Печоры Псковские – городок, где помимо знаменитого монастыря с большим потоком паломников и туристов целых три бойких пограничных перехода?

Такой список «моногородов» больше похож на продукт усилий региональных лоббистов, чем на реестр городов по-настоящему проблемных. Цель понятна: под вывеску «моногорода» можно получить дополнительные федеральные средства, тот же Череповец получил уже свыше 800 млн руб. Согласно годовому отчету Фонда развития моногородов за 2018 г., из 54 введенных в строй объектов инфраструктуры в моногородах 17 – это водопровод и канализация, 15 – местные дороги, 9 – сети и подстанции электроснабжения. Хотя объекты эти, наверное, им нужны, их эффективность именно для решения специфических проблем моногородов сомнительна: фонд превратился во вспомогательный источник федеральных средств для затыкания местных бюджетных дыр.

К счастью, хватило ума не включать в перечень города Московской области, где большие возможности маятниковой миграции (поездки в соседний город на работу) спасают даже такие фактически монопрофильные города, как Рошаль. Но маятниковая миграция существует не только в Подмосковье. Составляя список проблемных моногородов, достаточно было бы посмотреть на карту и увидеть, например, что город Каспийск – пригород Махачкалы (между ними ходит даже троллейбус), а Дагестанские Огни – пригород Дербента, однако оба этих города включены в число самых проблемных. В эту же часть списка попали Зеленодольск (40 км от Казани, связан с ней автодорогой и электричкой), Гаврилов-Ям (40 км от Ярославля) или Красавино (25 км от Великого Устюга или 40 км от Котласа). Дорогобуж всего в 20 км от в 4 раза более крупного города Сафоново, но и он попал в ту же категорию.

Хорошая транспортная связь между относительно успешным городом и городом депрессивным – это не просто возможность найти работу и ездить из одного города в другой. Это и переезд отдельных бизнесов, производств, подразделений в город с более низкими издержками, постепенное подтягивание депрессивного города к успешному, возникновение известных науке «агломерационных эффектов».

Однако в арсенале мер помощи правительства моногородам нет улучшения транспортной доступности близких и более благополучных городов. Например, есть в разделе «с наиболее сложным положением» моногород (юридически поселок) Бытошь в Брянской области (хотя, если верить сайту Фонда развития моногородов, безработицы там почему-то нет). От Бытоши через лес всего 20 км до относительно благополучного, с особой экономической зоной города Людинова Калужской области. Но прямого пути нет – ехать придется по плохим дорогам через границу областей целых 70 км, что для маятниковой миграции и ежедневных деловых связей уже запредельно. Строительство 20-километровой дороги к более крупному и развитому городу помогло бы в этом случае поселку Бытошь.

Иногда транспортную доступность легко улучшить и без нового строительства. Так, всё в том же списке наиболее кризисных моногородов есть поселки Спирово Тверской области и Савино Ивановской области. Оба – на оживленных железнодорожных магистралях: мимо Спирова едут «Сапсаны» Москва – Петербург, мимо Савина – «Ласточки» Москва – Иваново, но ни один из этих экспрессов там не останавливается. А опыт, как зарубежный, так и российский, однозначно говорит: любое улучшение транспортной доступности, даже появление скоростных поездов, повышает экономическую активность и стимулирует экономический рост.

Меры помощи моногородам вообще слишком традиционны – привлечь инвестиции, построить инфраструктуру, физически создать новые рабочие места. Но не учитывается такая тенденция эпохи информационных технологий, как бурное развитие удаленных рабочих мест и целых удаленных подразделений, например операционных центров и контакт-центров крупных банков, создаваемых часто в нескольких сотнях километров от Москвы. Развитие таких форм занятости, требующее относительно небольших инвестиций, могло бы выручить многие проблемные города, но требует, во-первых, существенного улучшения статистики (пока эти формы в официальной статистике не отражены), а во-вторых, новых методов их стимулирования.

И все-таки монопрофильные города – не миф, они существуют на самом деле, но – парадоксально – масштаб проблемы значительно меньше, чем считает правительство. Если очистить перечень от тех городов, что попали в него благодаря региональному лоббизму, манипуляциям со статистикой, да и просто от пригородов крупных центров, их останется не более сотни-полутора. Если же кроме этого изменить набор применяемых инструментов помощи и применять их более эффективно, то запланированных средств вполне может хватить на решение специфических моногородских проблем.

Автор — заведующий лабораторией Института народнохозяйственного прогнозирования РАН