Что поправки в Конституцию меняют в судьбе местного самоуправления

Социолог Роман Петухов о скрытых угрозах правоприменения
Масштабные изменения российской Конституции затронут не только верхние этажи власти, но и  местное самоуправление /PhotoXpress

Инициированные президентом страны масштабные изменения российской Конституции затронут не только верхние этажи власти, но и власть «на земле» – местное самоуправление (МСУ). Подверстывая все под логику транзита власти, про МСУ наблюдатели поспешили вынести следующий вердикт: в новой версии Конституции его автономии придет конец. Однако это не совсем так. Сами по себе поправки не уничтожают автономию МСУ. Его автономия давно уже подвергается опасности за счет систематического изменения действующего законодательства о МСУ. Вносимые в Основной закон поправки, будучи нейтральными сами по себе, могут подстегнуть именно этот процесс.

О чем идет речь в предложениях президента в части, касающейся МСУ? Во-первых, ст. 132 Конституции предлагается дополнить частью 3, предусматривающей, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Во-вторых, в ст. 133 закрепляются гарантии МСУ на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения муниципальными органами во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение. Ранее в Конституции речь шла только о компенсациях за дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами госвласти.

Предложенные новации не так радикальны, как ожидалось. Более того, они не привносят в Конституцию почти ничего нового. Ключевая поправка о вхождении органов МСУ и органов государственной власти в единую систему публичной власти в предложенной редакции – это лишь развитие базовой конституционной нормы о том, что суверенный народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МСУ (ч. 2 ст. 3 Конституции). Здесь важно понимать, что единая система публичной власти, частью которой объявляются органы МСУ, не равнозначна системе органов государственной власти, в которую они по-прежнему не входят. Необходимость же межуровневого взаимодействия, закрепляемая в проектируемой ч. 3 ст. 133, действующей редакцией Основного закона прямо не предусматривается, но имплицитно следует из общей для органов МСУ и органов государственной власти нацеленности на обеспечение прав и свобод человека, т. е. согласно ст. 2 Конституции высшей конституционной ценности. Фактически единственным настоящим новшеством является компенсация дополнительных расходов в результате совместной деятельности властей разного уровня.

Отсутствие в поправках явных угроз самостоятельности муниципального уровня власти заставляет задуматься об угрозах скрытых. Принятие поправок неминуемо повлечет за собой масштабные изменения в действующем законодательстве, последствия которых довольно сложно прогнозировать. Может ли так получиться, что в конечном счете МСУ окажется инкорпорированным в вертикаль государственной власти? Исключать этого нельзя. Опыт последних лет показывает, что действующая Конституция сама по себе является недостаточной защитой от усиления влияния органов государственной власти на МСУ.

В качестве примера можно привести замену прямых выборов мэров процедурой их конкурсного отбора. Возможность назначить высшее должностное лицо муниципального образования решением представительного органа из числа кандидатур, отобранных конкурсной комиссией, появилась в начале 2015 г. Хотя конкурс на должность главы открытый и участвовать в нем могут все желающие, отвечающие не очень сложным квалификационным требованиям, у жителей муниципального образования нет возможности влиять на то, кто в конечном итоге станет главой их муниципалитета. Финальное решение формально принимается представительным органом МСУ, но депутатский корпус ограничен в своем выборе только теми кандидатами, которых ему представит конкурсная комиссия. Именно эта структура обладает реальной властью решать, кто конкретно будет главой муниципалитета.

Не менее показательно, что федеральное законодательство резервирует половину мест в конкурсной комиссии, отбирающей кандидатов в главы, для представителей вышестоящего уровня власти. Для муниципальных районов и городских округов половину членов конкурсной комиссии определяет губернатор соответствующего субъекта Федерации, а для городского или сельского поселения – глава муниципального района, в состав которого оно входят. Закрепление конкурса как легального способа замещения должности главы муниципального образования позволило и снизить зависимость глав от местных жителей, и прочнее их привязать к региональной власти. Поэтому нет ничего удивительного, что популярность конкурсной процедуры растет год от года и прежде всего за счет отказа от прямых муниципальных выборов: в 2016 г. соотношение выборов к назначениям через конкурс было 2,3, т. е. на две избирательные кампании приходилось одно назначение, в 2019 г. соотношение составило 0,78.

Еще один пример интервенции государственного интереса в сферу МСУ – практика укрупнения муниципальных образований, получившая широкое распространение в нескольких субъектах страны. Несколько поселений объединяются в один больший по площади и числу жителей городской или муниципальный округ, а объединяемые поселения в процессе преобразования утрачивают собственные органы власти, бюджет, нормативные правовые акты и иные атрибуты самостоятельного муниципального образования. Действующее федеральное законодательство наделяет правом принятия решения об участии в объединении не местных жителей (как это следовало бы сделать согласно ч. 2 ст. 131 Конституции), а представительные органы соответствующих поселений. Причем на практике их мнения часто диаметрально расходятся.

Сторонники укрупнений видят в них способ повысить эффективность муниципального управления и добиться экономии бюджетных средств за счет сокращения числа муниципальных служащих и депутатов. Однако опыт европейских стран, где эксперименты с территориальной организацией местной власти уже проводились, а также российская практика свидетельствуют, что укрупнения дают крайне скромный и недолговечный экономический эффект, создавая существенные сложности для участия жителей преобразованных муниципальных образований в местном самоуправлении и получении ими муниципальных услуг.

Эти примеры показывают, что положения федерального законодательства плохо стыкуются с нормами действующей Конституции, что, тем не менее, нисколько не мешает их практической реализации. Из этого невеселого наблюдения следует еще менее веселый вывод, что в сегодняшней ситуации дальнейшая судьба МСУ будет зависеть не столько от того, какие изменения в конце концов будут внесены в Конституцию (второе чтение поправок еще впереди), а от того, как они потом будут применяться и интерпретироваться.

Автор – старший научный сотрудник Федерального научно-исследовательского социологического центра РАН