Статья опубликована в № 4168 от 26.09.2016 под заголовком: Ролевая игра в парламент

Как будет работать новая Госдума

Региональные лоббисты, спикер из Кремля и другие особенности нижней палаты седьмого созыва

Те же неизменные четыре партии, но 343 депутата от «Единой России» (из 450) и главный кремлевский куратор внутренней политики Вячеслав Володин на посту председателя – такой получилась Госдума седьмого созыва, первое заседание которой пройдет 5 октября. Но одними лишь цифрами и новыми именами перемены в нижней палате не исчерпываются: возвращение одномандатников и попытка сделать выборы более чистыми могут привести и к важным качественным изменениям в работе парламента.

Роль лоббистов

Главная интрига, по мнению политолога Михаила Виноградова, – станет ли Госдума седьмого созыва продолжением исполнительной власти или все-таки будет позиционировать себя как реальный представительный орган, который должен создавать ожидания не только у избирателей «Единой России», но и у того большинства, которое вообще не голосовало на выборах 18 сентября. Другой вопрос, продолжает Виноградов, произойдет ли перепозиционирование Думы из высшего запретительного органа в структуру, которая строит работу по незапретительной повестке. Наконец, третий важный момент, говорит политолог, – какой будет ключевая эмоция нижней палаты: эйфория доминирования или великодушие и обещание всех слушать, как намекала «Единая Россия» в предвыборной агитации. «Для рестайлинга Думы нужно отказаться от формулы «победитель получает все» и от представления о народе как о монолите, поскольку российское общество сложное, сословное, с разными группами интересов, часто несовместимых между собой», – подчеркивает Виноградов.

Радикальных изменений в роли Думы не будет, ведь по Конституции ее полномочия невелики, напоминает политолог Александр Кынев: «Я не жду от этой Думы никаких ярких событий, она избиралась не для этого, а для того, чтобы власть как можно дольше могла сохранить полную управляемость и статус-кво». Учитывая более взвешенный состав депутатского корпуса, депутатской самодеятельности будет меньше и Дума будет чаще следовать в фарватере инициатив администрации президента, тогда как «в прошлой Думе большую часть законодательного бреда генерировали сами депутаты», замечает Кынев.

Роль Думы изменится, возражает политолог Александр Пожалов, и это связано в первую очередь с возвращением смешанной системы: «Приход в Думу одномандатников и новых списочников, которые выбрались через праймериз в регионах, увеличит вес регионально ориентированной повестки в работе палаты и вес социально-бытовой тематики в инициативах депутатов». Среди одномандатников порядка 80 региональных и муниципальных депутатов, глав муниципальных образований, которые знают проблемы нижнего уровня власти, и чисто политическим инициативам они будут уделять меньше внимания, уверен эксперт: «Понятно, что в Думе есть и [бывший депутат парламента Санкт-Петербурга Виталий] Милонов, но он такой среди одномандатников один из немногих».

В публичном пространстве никакой регионализации работы Думы не произойдет, не согласен политолог Аббас Галлямов: «Собравшись вместе, депутаты будут заниматься исключительно федеральными темами. Однако индивидуальная лоббистская деятельность благодаря одномандатникам, конечно, возрастет».

Поправки специального назначения

Большинство недавних изменений избирательного закона, как и полагали эксперты, сыграло на руку «Единой России».
Переход на выборы по смешанной системе (половина мест в Думе отдается одномандатникам) позволил «Единой России» почти удвоить число мандатов за счет побед в одномандатных округах, говорит политолог Аркадий Любарев. В пользу единороссов сработало и увеличение числа партий, участвовавших в выборах, с 7 в 2011 г. до 14 в 2016 г.: очевидно, что новые партии отняли больше голосов у оппозиции, чем у партии власти, объясняет эксперт: очень грубо можно сказать, что «Коммунисты России» отнимали голоса у КПРФ, Партия пенсионеров – у «Справедливой России», а «Парнас» – у «Яблока». Поправки, усложнившие регистрацию независимых кандидатов, привели к тому, что до дня выборов дошло только 19 самовыдвиженцев, из которых минимум шесть – технические, продолжает Любарев, к выборам не были допущены сильные кандидаты, которые имели шансы на победу над единороссами.
Из новелл, усложнивших наблюдение, самая эффективная, по-видимому, – требование представлять заранее списки наблюдателей, считает Любарев: избиркомы знали, на каких участках наблюдателей не будет, на этих участках и происходили основные нарушения. Законодательные ограничения работы наблюдателей оказались даже чрезмерными: некоторым избиркомам пришлось не соблюсти норму о регистрации наблюдателей за три дня, чтобы обеспечить необходимое для открытости и легитимности выборов наблюдение.
Снижение проходного барьера с 7 до 5% позволило «Справедливой России» получить фракцию, констатирует эксперт.
По словам Любарева, Элла Памфилова согласна, что законодательство необходимо совершенствовать, опираясь на мнение экспертов, и готова с ними взаимодействовать.

СвернутьПрочитать полный текст

Значение нижней палаты парламента повысится, об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что с предложением избрать Володина ее председателем к депутатам обратился лично президент, подчеркивает председатель совета директоров фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский: «Это сам по себе уникальный формат, который свидетельствует, что, с точки зрения президента, роль и значимость парламента должна возрастать и будет возрастать». Хотя абстрактно ответить на вопрос, как изменится роль Думы в системе сдержек и противовесов, сейчас невозможно, предупреждает Бадовский: «Ответ на этот вопрос будет иметь вполне конкретные и наблюдаемые параметры и будет дан в ближайшие три месяца» – когда определятся особенности участия Госдумы в бюджетном процессе, а также состав и принципы работы руководства думских комитетов.

Первый бюджет депутаты будут принимать с колес, поэтому содержательную работу над ним смогут вести только единороссы, которые были вовлечены в выработку предвыборной программы партии, готовившейся с учетом подходов правительства, и депутаты, переизбранные на новый срок, поясняет Пожалов. Но в последующие годы, по его мнению, благодаря увеличению числа регионалов процесс принятия бюджета станет более сложным и дискуссионным. Хотя в последние два года бюджетный комитет уже старался занимать более требовательную позицию в части отчета правительства по антикризисным планам и депутаты не пошли навстречу правительству, желавшему самостоятельно вносить изменения в роспись бюджетных расходов, приводит пример эксперт: «На заседании генсовета и высшего совета «Единой России» в субботу было заявлено, что программа партии – это то, чем должно руководствоваться правительство, и эта позиция будет политическим козырем депутатов. Правительству проще с депутатами не будет».

«В новой Думе не исключено возрождение систематической практики нулевых чтений, в том числе в отношении бюджета», – полагает собеседник, близкий к администрации президента.

Представитель Минфина отказался отвечать на вопрос, создаст ли новый состав Думы дополнительные сложности при прохождении бюджета.

Отдельный вопрос – не возникнет ли со временем у депутатов из регионов (и прежде всего одномандатников) желания отклониться от партийной линии во имя местных интересов, далеко не всегда совпадающих с федеральными. Региональных лоббистов в Думе будет больше, но у регионов нет какого-то общего интереса и нет тем, по которым они могли бы выступать единым фронтом, считает Виноградов: «Поэтому сумеют ли региональные лоббисты перебороть общий унитаристский стереотип российской элиты, что все решается в Москве, – большой вопрос». Главное – не какой Дума будет вначале, а какой она станет потом, а это зависит и от социально-экономической обстановки, и от новых конфликтов федеральных элит, подчеркивает Кынев. «Мне интересна судьба представленного в Думе крупного регионального бизнеса, – приводит он пример. – Это торговые, строительные компании, бизнес, сильно зависящий от отношений с силовиками и властями, а в случае смены губернатора у них есть риск оказаться в опале. И не исключено, что перемены вытолкнут их в оппозицию».

Роль Личности

Председательство в Госдуме бывшего первого замруководителя кремлевской администрации – это, конечно, важнейшее отличие новой Думы от предыдущих, согласны политики и эксперты.

Володин лично согласовывал и сопровождал процесс избрания депутатов и вкупе с беспрецедентным большинством «Единой России» это делает новую Думу в значительной мере институтом, подконтрольным лично ему, говорит близкий к Кремлю собеседник «Ведомостей». По его мнению, сложные отношения Володина с новым руководителем администрации президента Антоном Вайно, наличие у бывшего кремлевского чиновника инструментов влияния на общественное мнение (интернет-СМИ, эксперты, общественные организации) и собственного аналитического центра для разработки содержательных аспектов политики (фонд ИСЭПИ), а также ожидаемое появление у Думы новых кремлевских кураторов создают предпосылки для аппаратного конфликта между администрацией и нижней палатой парламента. К тому же у Володина есть команда близких ему амбициозных людей в Кремле, специфические инструменты вроде Центризбиркома и Общероссийского народного фронта (ОНФ), а еще – зоны влияния в правительстве (министр образования Ольга Васильева и руководитель Росмолодежи Сергей Поспелов) и губернаторском корпусе (Валерий Радаев в Саратовской области и Андрей Бочаров в Волгоградской), и терять эти каналы влияния новый председатель Госдумы вряд ли захочет. Володин непременно столкнется и с принципиально новыми сложностями – например, с необходимостью постоянно иметь дело с силовым лобби в Госдуме, которое, как показало принятие пакета Яровой, до сих пор не принимало в расчет внутриполитический блок Кремля, резюмирует собеседник.

Володин – очень сильный политик и с его приходом любая структура приобретает самостоятельное значение, считает депутат Госдумы от «Справедливой России» Михаил Емельянов: он умеет сделать так, чтобы его голос имел вес, и правительству придется считаться с Госдумой при проведении через нее своих законопроектов.

Новая Дума будет иметь больший вес с точки зрения лоббирования своих интересов, а инициативы перераспределятся между правительством и депутатами – законопроектов от Думы станет больше, предсказывает депутат Михаил Дегтярев (ЛДПР).

Володин лично заинтересован в том, чтобы статус Госдумы повышался, считает Виноградов, ему, наверное, некомфортно будет прятать под ковер противоречия между депутатами и он станет делать акцент на общем компромиссе – тогда будут востребованы его качества модератора. «Наверное, он бы не хотел создать у элит и обывателя ощущение, что работать в разведке интереснее, чем председателем Госдумы», – иронизирует эксперт.

В отношениях Кремля и Думы принципиально ничего не поменяется, а вот отношения депутатов с членами правительства измениться могут, согласен политолог Аббас Галлямов: «Думцы иногда и раньше взбрыкивали, теперь же – с учетом факторов одномандатников, Володина и нехватки денег – конфликты с правительством у них будут возникать все чаще».

Станет ли Дума более влиятельной, зависит не от Володина, а от Путина, возражает политолог Григорий Голосов. Хотя работа с одномандатниками действительно требует других подходов, другим должен быть сам механизм контроля за Думой, нужен более профессиональный человек, считает эксперт: «Володин – профессиональный политик, чего о его предшественнике Сергее Нарышкине сказать нельзя. В сущности, он возглавил Думу лишь потому, что с предыдущим чисто списочным ее составом было очень легко работать».

Володин в прошлой своей должности организовывал работу ОНФ, движения с социальной повесткой, которое отслеживает исполнение президентских поручений и выступает независимым оценщиком профильных министерств на предмет соответствия их инициатив и решений майским указам Путина, напоминает Пожалов. Ведущей роли в работе ОНФ Володин не утратит, уверен политолог, к тому же девять десятков новых депутатов от разных партий активно связаны с ОНФ, так что повестка фронта перейдет в парламентское поле. Это не значит, что между Думой и правительством будет конфликт, но депутаты будут занимать более требовательную позицию по отношению к министрам и в диалоге по законопроектам, уверен эксперт: «Внутри правительства идут острые дискуссии, не менее напряженный диалог будет и у Думы с правительством. Депутаты будут выступать с более сильных позиций, в том числе опираясь на регионы, и отстаивать свое видение в диалоге с исполнительной властью».

Роль подтасовок

Рассуждения о новой роли Госдумы невозможны без оценки качества голосования. Вопреки обещаниям Кремля, на порядок более честными и прозрачными выборы не стали, но новому председателю Центризбиркома Элле Памфиловой кое-что удалось, полагают политики и эксперты.

Памфилова в предложенных условиях сделала, что могла: очевидно, нарушений было меньше и было желание провести честные выборы, говорит Емельянов. Памфиловой можно поставить пять с плюсом – зарегистрированы были все, кто хотел, прием кандидатов ради этого велся по 12–16 часов в сутки и новый председатель ЦИК сделала все от нее зависящее, соглашается Вадим Соловьев (КПРФ): «Региональные комиссии не подчиняются ей, и в самом ЦИК она контролирует четыре голоса. Если после выборов будет сделано все, что она говорит, – проведут анализ законодательства, круглые столы со всеми участниками, – то можно будет сказать, что они действительно хотят сделать честные выборы».

Очень много сил было брошено, чтобы сократить количество нарушений в ходе голосования и при подсчете голосов, считает политолог Андрей Бузин, очевидно, их было слишком много на выборах 2007 и 2011 гг. и именно такие нарушения вызывали наиболее сильное раздражение. И действительно, общий уровень нарушений снизился, но не так, как можно было бы ожидать исходя из подготовки к выборам, констатирует эксперт и приводит в пример попытки фальсификации в Ростове-на-Дону, Нижнем Новгороде и Дагестане. «Количество нарушений на стадии регистрации и предвыборной агитации практически не изменилось, но, судя по всему, и задачи такой не стояло: нужен был ребрендинг имиджа выборов, а не радикальная перестройка всей системы», – считает Бузин.

Кремль постарался повысить доверие к выборам за счет личного авторитета Памфиловой, согласен сопредседатель движения «Голос» Григорий Мельконьянц: «Там наверняка понимали, что преодолеть тяжелое чуровское наследие и изменить условия, в которых проводятся выборы, новый ЦИК за несколько месяцев не сможет. Поэтому главной задачей было избежать эмоциональных скандалов, способных спровоцировать людей на массовый протест». Для этого Памфиловой и был дан карт-бланш и на тесное взаимодействие с наблюдательскими организациями, и на пропаганду борьбы с административным ресурсом, полагает Мельконьянц: «Того негатива, который был после выборов 2011 г., даже при всех выявленных нарушениях и перекосах с явкой, удалось избежать. Но это не значит, что Элла Александровна [Памфилова] не понимает всего драматизма ситуации, я уверен, что в оставшееся до следующих выборов время будет проведена большая работа над ошибками».

Работать есть над чем, согласен Виноградов: это и скорость внесения данных в систему ГАС «Выборы», с чем были очевидные проблемы, и выборочное видеонаблюдение с невозможностью получить доступ к записям. По его мнению, расследование нарушений на выборах должно переходить в плоскость следствия и уголовной ответственности, а не заканчиваться объявлением порицания, потому что пока страх перед наказанием за нарушения у сотрудников избиркомов недостаточен. Первое, чего стоит ожидать, – ревизии кадрового состава избиркомов в регионах, особенно тех, к которым у Памфиловой есть претензии, предупреждает Пожалов. Видимо, жалобы будут обобщены, составлен список регионов, к которым есть претензии, и именно там стоит ожидать замен.

Скрытные избиратели

Результаты экзитполов, проведенных 18 сентября ВЦИОМом и фондом «Общественное мнение» (ФОМ), значительно разошлись с итогами голосования. Если в 2011 г. данные экзитполов отличались от данных ЦИК максимум на несколько процентных пунктов, то на этот раз результат «Единой России» оказался почти на 10 пунктов выше предсказанного, а остальные партии получили заметно меньше, чем на экзитполах. В экзитполах ВЦИОМа отказались участвовать 35% респондентов (23% в 2011 г.), у ФОМа было более 30% отказов.
«Мы полностью удовлетворены качеством наших экзитполов, особенно в Москве, где их результаты точно отразили результаты выборов», – сказал «Ведомостям» гендиректор ВЦИОМа Валерий Федоров. По мнению руководителя ФОМа Александра Ослона, главной причиной неточностей федеральных экзитполов стало изменение социально одобряемого ответа в обществе. Раньше часть людей говорили, что голосовали за «Единую Россию», потому что таким был социально одобряемый ответ, а сейчас, видимо, ситуация перевернулась: некоторые скрывают, что голосовали за партию власти, объяснял он (цитата по «РИА Новости»).
По мнению замдиректора «Левада-центра» Алексея Гражданкина, в расхождениях виноваты смещение выборки исследования, невозможность учесть в экзитполах данные о голосовавших досрочно или на дому, много отказов от участия в исследовании, неправильная оценка различия в явке на разных участках. Организовать исследование в более крупных городах (где поддержка «Единой России» выражена сравнительно в меньшей степени) проще, чем в малых городах и сельской местности, а также в регионах с «особой электоральной культурой», говорит социолог. На дому чаще голосуют пенсионеры, которые, по данным «Левада-центра», в большей степени склонны голосовать за КПРФ и «Единую Россию». Если при моделировании явка на выборы предполагалась для всех участков примерно одинаковой – или различия в явке по той или иной причине были недооценены, – это могло негативно сказаться на точности экзитполов, заключает он.
Явка моделировалась по выборам 2012 г., сказал «РИА Новости» Ослон.

СвернутьПрочитать полный текст

Роль Кремля

Еще одна группа вопросов, поставленных парламентскими выборами, связана с подготовкой к выборам президентским. Потребуется ли Кремлю вносить изменения в планы президентской кампании исходя из неожиданно свалившегося на него суперконституционного большинства в Думе? Возможны ли с учетом этого непопулярные реформы уже сейчас, а не после выборов-2018? И наконец, устроит ли Кремль столь же убедительная победа Владимира Путина при столь же низкой явке и не скажется ли такой сценарий выборов на легитимности самого президента?

Сверхконцентрация ответственности в руках партии власти, разгром праволиберальной оппозиции и значительное ослабление левых на фоне необходимости непопулярных шагов в экономике (повышение налоговых изъятий и ужесточение администрирования, сокращение социальных расходов и т. п.), отложенных на поствыборный период, с одной стороны, делают «Единую Россию» громоотводом, с другой – создают серьезные риски и для президента с учетом ее статуса как «партии Путина», считает близкий к Кремлю собеседник. О том, чтобы начать непопулярные реформы прямо сейчас, речи не идет, уверен Виноградов: «Пока воли к таким реформам нет, наоборот, Путин сказал, что не должно быть никакого шока. На настрой властей откладывать реформы до тех пор, пока это возможно, выборы никак не повлияли».

Вопрос с явкой тоже непрост, продолжает близкий к Кремлю собеседник: Россия – страна с сильной президентской властью и явка на выборах президента традиционно выше, чем на думских. На выборах-2012 она составила более 65% и предварялась интенсивной кампанией – в частности, предвыборными статьями президента, трансформировавшимися в майские указы, напоминает он. И если Путин примет решение пойти на выборы в 2018 г., нет оснований считать, что стилистика и подход изменятся, полагает собеседник.

Нынешний уровень активности избирателей – это явка, очищенная от прежней административной мобилизации, уверен Пожалов, на выборах мэра Москвы явка была еще ниже, хотя кампания была очень активной. «Сыграло роль и то, что выборы впервые проходили в разгар длительного экономического кризиса, а надежды на выход из него россияне обычно связывают с действующей властью», – говорит Пожалов. Однако выборы президента приоритетные, к ним готовится новая программа долгосрочного социально-экономического развития страны и явка на них априори будет выше, чем на парламентских, уверен эксперт, тем более если на выборы пойдет Путин, – они станут своеобразным референдумом о доверии президенту.

Если рейтинг Путина будет оставаться запредельным, главной задачей Кремля на президентских выборах станет высокая явка, полагает Галлямов, но если рейтинг пойдет вниз, то явка отойдет на второй план, а главной задачей станут уже высокие результаты голосования, поскольку национальный лидер не может получить меньше 50%. И тогда возможна такая же «сушка» явки, какая наблюдалась на думских выборах, считает эксперт. В ситуации падения экономики и уровня жизни честность остается единственным товаром, который власть может предложить избирателю, указывает Галлямов: «Так что тему «честности и демократичности» выборов, скорее всего, будут качать и дальше».

Кремль полностью устраивают результаты этой кампании, у него другая проблема – власти сильно дискредитировали сам институт выборов, говорит Кынев: «Приучить людей не ходить на выборы легко, вернуть их на участки тяжело. Власти нужна будет явка на президентские выборы, но она сама себе подложила мину замедленного действия, и теперь ей придется уговаривать пойти на президентские выборы общество, которое она сама пыталась всячески усыпить». Власть разрушила отношения с гражданским обществом и как теперь опираться на гражданское общество при мониторинге президентских выборов – тоже большой вопрос, полагает эксперт: многие организации могут вообще отказаться от такого мониторинга. Власть перегнула палку с давлением на общественность и больше потеряет сама, уверен Кынев: «Она потеряет и от падения явки, и от гражданского неучастия, потому что пассивному обществу невозможно будет выбираться из экономического кризиса. Пассивность распространяется – гражданин, не готовый ничего делать в политике, так же ведет себя и экономически. А как выбираться из экономического кризиса с таким населением? Никак. Замкнутый круг».

Главный урок думских выборов состоит в том, что проводить выборы президента необходимо по рестайлинговому сценарию, с допуском кого-то из политиков, дискриминированных в политических правах, считает Виноградов. В противном случае, по его мнению, придется делать ставку на выборы с фейковыми фигурами типа политтехнолога и участника президентских выборов – 2008 Андрея Богданова. Впрочем, сам сценарий грядущих выборов еще далеко не определен и одна из интриг в том, не повторится ли сценарий 2007 г., подчеркивает эксперт: «Тогда очевидный перекос в сторону одного из лагерей привел власть к обратному маневру и, несмотря на доминирование в Госдуме «Единой России», был выбран проект «Медведев», хотя, казалось бы, драматургия выборов говорила о следующем сроке Путина». Власть тогда пошла на некоторое восстановление баланса, поскольку думские выборы – 2007 его не продемонстрировали, но пока не исключен и противоположный вариант – что акцент будет сделан на тотальном доминировании, резюмирует Виноградов.

В подготовке участвовали Елена Виноградова, Ольга Чуракова и Анастасия Корня