Как будет работать новая Госдума

Региональные лоббисты, спикер из Кремля и другие особенности нижней палаты седьмого созыва
После убедительной победы «Единой России» на парламентских выборах Госдума может оказаться более влиятельной и независимой, чем была в предыдущем созыве /Антон Ваганов

Те же неизменные четыре партии, но 343 депутата от «Единой России» (из 450) и главный кремлевский куратор внутренней политики Вячеслав Володин на посту председателя – такой получилась Госдума седьмого созыва, первое заседание которой пройдет 5 октября. Но одними лишь цифрами и новыми именами перемены в нижней палате не исчерпываются: возвращение одномандатников и попытка сделать выборы более чистыми могут привести и к важным качественным изменениям в работе парламента.

Роль лоббистов

Главная интрига, по мнению политолога Михаила Виноградова, – станет ли Госдума седьмого созыва продолжением исполнительной власти или все-таки будет позиционировать себя как реальный представительный орган, который должен создавать ожидания не только у избирателей «Единой России», но и у того большинства, которое вообще не голосовало на выборах 18 сентября. Другой вопрос, продолжает Виноградов, произойдет ли перепозиционирование Думы из высшего запретительного органа в структуру, которая строит работу по незапретительной повестке. Наконец, третий важный момент, говорит политолог, – какой будет ключевая эмоция нижней палаты: эйфория доминирования или великодушие и обещание всех слушать, как намекала «Единая Россия» в предвыборной агитации. «Для рестайлинга Думы нужно отказаться от формулы «победитель получает все» и от представления о народе как о монолите, поскольку российское общество сложное, сословное, с разными группами интересов, часто несовместимых между собой», – подчеркивает Виноградов.

Радикальных изменений в роли Думы не будет, ведь по Конституции ее полномочия невелики, напоминает политолог Александр Кынев: «Я не жду от этой Думы никаких ярких событий, она избиралась не для этого, а для того, чтобы власть как можно дольше могла сохранить полную управляемость и статус-кво». Учитывая более взвешенный состав депутатского корпуса, депутатской самодеятельности будет меньше и Дума будет чаще следовать в фарватере инициатив администрации президента, тогда как «в прошлой Думе большую часть законодательного бреда генерировали сами депутаты», замечает Кынев.

Роль Думы изменится, возражает политолог Александр Пожалов, и это связано в первую очередь с возвращением смешанной системы: «Приход в Думу одномандатников и новых списочников, которые выбрались через праймериз в регионах, увеличит вес регионально ориентированной повестки в работе палаты и вес социально-бытовой тематики в инициативах депутатов». Среди одномандатников порядка 80 региональных и муниципальных депутатов, глав муниципальных образований, которые знают проблемы нижнего уровня власти, и чисто политическим инициативам они будут уделять меньше внимания, уверен эксперт: «Понятно, что в Думе есть и [бывший депутат парламента Санкт-Петербурга Виталий] Милонов, но он такой среди одномандатников один из немногих».

В публичном пространстве никакой регионализации работы Думы не произойдет, не согласен политолог Аббас Галлямов: «Собравшись вместе, депутаты будут заниматься исключительно федеральными темами. Однако индивидуальная лоббистская деятельность благодаря одномандатникам, конечно, возрастет».

Поправки специального назначения

Большинство недавних изменений избирательного закона, как и полагали эксперты, сыграло на руку «Единой России».
Переход на выборы по смешанной системе (половина мест в Думе отдается одномандатникам) позволил «Единой России» почти удвоить число мандатов за счет побед в одномандатных округах, говорит политолог Аркадий Любарев. В пользу единороссов сработало и увеличение числа партий, участвовавших в выборах, с 7 в 2011 г. до 14 в 2016 г.: очевидно, что новые партии отняли больше голосов у оппозиции, чем у партии власти, объясняет эксперт: очень грубо можно сказать, что «Коммунисты России» отнимали голоса у КПРФ, Партия пенсионеров – у «Справедливой России», а «Парнас» – у «Яблока». Поправки, усложнившие регистрацию независимых кандидатов, привели к тому, что до дня выборов дошло только 19 самовыдвиженцев, из которых минимум шесть – технические, продолжает Любарев, к выборам не были допущены сильные кандидаты, которые имели шансы на победу над единороссами.
Из новелл, усложнивших наблюдение, самая эффективная, по-видимому, – требование представлять заранее списки наблюдателей, считает Любарев: избиркомы знали, на каких участках наблюдателей не будет, на этих участках и происходили основные нарушения. Законодательные ограничения работы наблюдателей оказались даже чрезмерными: некоторым избиркомам пришлось не соблюсти норму о регистрации наблюдателей за три дня, чтобы обеспечить необходимое для открытости и легитимности выборов наблюдение.
Снижение проходного барьера с 7 до 5% позволило «Справедливой России» получить фракцию, констатирует эксперт.
По словам Любарева, Элла Памфилова согласна, что законодательство необходимо совершенствовать, опираясь на мнение экспертов, и готова с ними взаимодействовать.

Значение нижней палаты парламента повысится, об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что с предложением избрать Володина ее председателем к депутатам обратился лично президент, подчеркивает председатель совета директоров фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский: «Это сам по себе уникальный формат, который свидетельствует, что, с точки зрения президента, роль и значимость парламента должна возрастать и будет возрастать». Хотя абстрактно ответить на вопрос, как изменится роль Думы в системе сдержек и противовесов, сейчас невозможно, предупреждает Бадовский: «Ответ на этот вопрос будет иметь вполне конкретные и наблюдаемые параметры и будет дан в ближайшие три месяца» – когда определятся особенности участия Госдумы в бюджетном процессе, а также состав и принципы работы руководства думских комитетов.

Первый бюджет депутаты будут принимать с колес, поэтому содержательную работу над ним смогут вести только единороссы, которые были вовлечены в выработку предвыборной программы партии, готовившейся с учетом подходов правительства, и депутаты, переизбранные на новый срок, поясняет Пожалов. Но в последующие годы, по его мнению, благодаря увеличению числа регионалов процесс принятия бюджета станет более сложным и дискуссионным. Хотя в последние два года бюджетный комитет уже старался занимать более требовательную позицию в части отчета правительства по антикризисным планам и депутаты не пошли навстречу правительству, желавшему самостоятельно вносить изменения в роспись бюджетных расходов, приводит пример эксперт: «На заседании генсовета и высшего совета «Единой России» в субботу было заявлено, что программа партии – это то, чем должно руководствоваться правительство, и эта позиция будет политическим козырем депутатов. Правительству проще с депутатами не будет».

«В новой Думе не исключено возрождение систематической практики нулевых чтений, в том числе в отношении бюджета», – полагает собеседник, близкий к администрации президента.

Представитель Минфина отказался отвечать на вопрос, создаст ли новый состав Думы дополнительные сложности при прохождении бюджета.

Отдельный вопрос – не возникнет ли со временем у депутатов из регионов (и прежде всего одномандатников) желания отклониться от партийной линии во имя местных интересов, далеко не всегда совпадающих с федеральными. Региональных лоббистов в Думе будет больше, но у регионов нет какого-то общего интереса и нет тем, по которым они могли бы выступать единым фронтом, считает Виноградов: «Поэтому сумеют ли региональные лоббисты перебороть общий унитаристский стереотип российской элиты, что все решается в Москве, – большой вопрос». Главное – не какой Дума будет вначале, а какой она станет потом, а это зависит и от социально-экономической обстановки, и от новых конфликтов федеральных элит, подчеркивает Кынев. «Мне интересна судьба представленного в Думе крупного регионального бизнеса, – приводит он пример. – Это торговые, строительные компании, бизнес, сильно зависящий от отношений с силовиками и властями, а в случае смены губернатора у них есть риск оказаться в опале. И не исключено, что перемены вытолкнут их в оппозицию».

Роль Личности

Председательство в Госдуме бывшего первого замруководителя кремлевской администрации – это, конечно, важнейшее отличие новой Думы от предыдущих, согласны политики и эксперты.

Володин лично согласовывал и сопровождал процесс избрания депутатов и вкупе с беспрецедентным большинством «Единой России» это делает новую Думу в значительной мере институтом, подконтрольным лично ему, говорит близкий к Кремлю собеседник «Ведомостей». По его мнению, сложные отношения Володина с новым руководителем администрации президента Антоном Вайно, наличие у бывшего кремлевского чиновника инструментов влияния на общественное мнение (интернет-СМИ, эксперты, общественные организации) и собственного аналитического центра для разработки содержательных аспектов политики (фонд ИСЭПИ), а также ожидаемое появление у Думы новых кремлевских кураторов создают предпосылки для аппаратного конфликта между администрацией и нижней палатой парламента. К тому же у Володина есть команда близких ему амбициозных людей в Кремле, специфические инструменты вроде Центризбиркома и Общероссийского народного фронта (ОНФ), а еще – зоны влияния в правительстве (министр образования Ольга Васильева и руководитель Росмолодежи Сергей Поспелов) и губернаторском корпусе (Валерий Радаев в Саратовской области и Андрей Бочаров в Волгоградской), и терять эти каналы влияния новый председатель Госдумы вряд ли захочет. Володин непременно столкнется и с принципиально новыми сложностями – например, с необходимостью постоянно иметь дело с силовым лобби в Госдуме, которое, как показало принятие пакета Яровой, до сих пор не принимало в расчет внутриполитический блок Кремля, резюмирует собеседник.

Володин – очень сильный политик и с его приходом любая структура приобретает самостоятельное значение, считает депутат Госдумы от «Справедливой России» Михаил Емельянов: он умеет сделать так, чтобы его голос имел вес, и правительству придется считаться с Госдумой при проведении через нее своих законопроектов.

Новая Дума будет иметь больший вес с точки зрения лоббирования своих интересов, а инициативы перераспределятся между правительством и депутатами – законопроектов от Думы станет больше, предсказывает депутат Михаил Дегтярев (ЛДПР).

Володин лично заинтересован в том, чтобы статус Госдумы повышался, считает Виноградов, ему, наверное, некомфортно будет прятать под ковер противоречия между депутатами и он станет делать акцент на общем компромиссе – тогда будут востребованы его качества модератора. «Наверное, он бы не хотел создать у элит и обывателя ощущение, что работать в разведке интереснее, чем председателем Госдумы», – иронизирует эксперт.

В отношениях Кремля и Думы принципиально ничего не поменяется, а вот отношения депутатов с членами правительства измениться могут, согласен политолог Аббас Галлямов: «Думцы иногда и раньше взбрыкивали, теперь же – с учетом факторов одномандатников, Володина и нехватки денег – конфликты с правительством у них будут возникать все чаще».

Станет ли Дума более влиятельной, зависит не от Володина, а от Путина, возражает политолог Григорий Голосов. Хотя работа с одномандатниками действительно требует других подходов, другим должен быть сам механизм контроля за Думой, нужен более профессиональный человек, считает эксперт: «Володин – профессиональный политик, чего о его предшественнике Сергее Нарышкине сказать нельзя. В сущности, он возглавил Думу лишь потому, что с предыдущим чисто списочным ее составом было очень легко работать».

Володин в прошлой своей должности организовывал работу ОНФ, движения с социальной повесткой, которое отслеживает исполнение президентских поручений и выступает независимым оценщиком профильных министерств на предмет соответствия их инициатив и решений майским указам Путина, напоминает Пожалов. Ведущей роли в работе ОНФ Володин не утратит, уверен политолог, к тому же девять десятков новых депутатов от разных партий активно связаны с ОНФ, так что повестка фронта перейдет в парламентское поле. Это не значит, что между Думой и правительством будет конфликт, но депутаты будут занимать более требовательную позицию по отношению к министрам и в диалоге по законопроектам, уверен эксперт: «Внутри правительства идут острые дискуссии, не менее напряженный диалог будет и у Думы с правительством. Депутаты будут выступать с более сильных позиций, в том числе опираясь на регионы, и отстаивать свое видение в диалоге с исполнительной властью».

Роль подтасовок

Рассуждения о новой роли Госдумы невозможны без оценки качества голосования. Вопреки обещаниям Кремля, на порядок более честными и прозрачными выборы не стали, но новому председателю Центризбиркома Элле Памфиловой кое-что удалось, полагают политики и эксперты.

Памфилова в предложенных условиях сделала, что могла: очевидно, нарушений было меньше и было желание провести честные выборы, говорит Емельянов. Памфиловой можно поставить пять с плюсом – зарегистрированы были все, кто хотел, прием кандидатов ради этого велся по 12–16 часов в сутки и новый председатель ЦИК сделала все от нее зависящее, соглашается Вадим Соловьев (КПРФ): «Региональные комиссии не подчиняются ей, и в самом ЦИК она контролирует четыре голоса. Если после выборов будет сделано все, что она говорит, – проведут анализ законодательства, круглые столы со всеми участниками, – то можно будет сказать, что они действительно хотят сделать честные выборы».

Очень много сил было брошено, чтобы сократить количество нарушений в ходе голосования и при подсчете голосов, считает политолог Андрей Бузин, очевидно, их было слишком много на выборах 2007 и 2011 гг. и именно такие нарушения вызывали наиболее сильное раздражение. И действительно, общий уровень нарушений снизился, но не так, как можно было бы ожидать исходя из подготовки к выборам, констатирует эксперт и приводит в пример попытки фальсификации в Ростове-на-Дону, Нижнем Новгороде и Дагестане. «Количество нарушений на стадии регистрации и предвыборной агитации практически не изменилось, но, судя по всему, и задачи такой не стояло: нужен был ребрендинг имиджа выборов, а не радикальная перестройка всей системы», – считает Бузин.

Кремль постарался повысить доверие к выборам за счет личного авторитета Памфиловой, согласен сопредседатель движения «Голос» Григорий Мельконьянц: «Там наверняка понимали, что преодолеть тяжелое чуровское наследие и изменить условия, в которых проводятся выборы, новый ЦИК за несколько месяцев не сможет. Поэтому главной задачей было избежать эмоциональных скандалов, способных спровоцировать людей на массовый протест». Для этого Памфиловой и был дан карт-бланш и на тесное взаимодействие с наблюдательскими организациями, и на пропаганду борьбы с административным ресурсом, полагает Мельконьянц: «Того негатива, который был после выборов 2011 г., даже при всех выявленных нарушениях и перекосах с явкой, удалось избежать. Но это не значит, что Элла Александровна [Памфилова] не понимает всего драматизма ситуации, я уверен, что в оставшееся до следующих выборов время будет проведена большая работа над ошибками».

Работать есть над чем, согласен Виноградов: это и скорость внесения данных в систему ГАС «Выборы», с чем были очевидные проблемы, и выборочное видеонаблюдение с невозможностью получить доступ к записям. По его мнению, расследование нарушений на выборах должно переходить в плоскость следствия и уголовной ответственности, а не заканчиваться объявлением порицания, потому что пока страх перед наказанием за нарушения у сотрудников избиркомов недостаточен. Первое, чего стоит ожидать, – ревизии кадрового состава избиркомов в регионах, особенно тех, к которым у Памфиловой есть претензии, предупреждает Пожалов. Видимо, жалобы будут обобщены, составлен список регионов, к которым есть претензии, и именно там стоит ожидать замен.

Скрытные избиратели

Результаты экзитполов, проведенных 18 сентября ВЦИОМом и фондом «Общественное мнение» (ФОМ), значительно разошлись с итогами голосования. Если в 2011 г. данные экзитполов отличались от данных ЦИК максимум на несколько процентных пунктов, то на этот раз результат «Единой России» оказался почти на 10 пунктов выше предсказанного, а остальные партии получили заметно меньше, чем на экзитполах. В экзитполах ВЦИОМа отказались участвовать 35% респондентов (23% в 2011 г.), у ФОМа было более 30% отказов.
«Мы полностью удовлетворены качеством наших экзитполов, особенно в Москве, где их результаты точно отразили результаты выборов», – сказал «Ведомостям» гендиректор ВЦИОМа Валерий Федоров. По мнению руководителя ФОМа Александра Ослона, главной причиной неточностей федеральных экзитполов стало изменение социально одобряемого ответа в обществе. Раньше часть людей говорили, что голосовали за «Единую Россию», потому что таким был социально одобряемый ответ, а сейчас, видимо, ситуация перевернулась: некоторые скрывают, что голосовали за партию власти, объяснял он (цитата по «РИА Новости»).
По мнению замдиректора «Левада-центра» Алексея Гражданкина, в расхождениях виноваты смещение выборки исследования, невозможность учесть в экзитполах данные о голосовавших досрочно или на дому, много отказов от участия в исследовании, неправильная оценка различия в явке на разных участках. Организовать исследование в более крупных городах (где поддержка «Единой России» выражена сравнительно в меньшей степени) проще, чем в малых городах и сельской местности, а также в регионах с «особой электоральной культурой», говорит социолог. На дому чаще голосуют пенсионеры, которые, по данным «Левада-центра», в большей степени склонны голосовать за КПРФ и «Единую Россию». Если при моделировании явка на выборы предполагалась для всех участков примерно одинаковой – или различия в явке по той или иной причине были недооценены, – это могло негативно сказаться на точности экзитполов, заключает он.
Явка моделировалась по выборам 2012 г., сказал «РИА Новости» Ослон.

Роль Кремля

Еще одна группа вопросов, поставленных парламентскими выборами, связана с подготовкой к выборам президентским. Потребуется ли Кремлю вносить изменения в планы президентской кампании исходя из неожиданно свалившегося на него суперконституционного большинства в Думе? Возможны ли с учетом этого непопулярные реформы уже сейчас, а не после выборов-2018? И наконец, устроит ли Кремль столь же убедительная победа Владимира Путина при столь же низкой явке и не скажется ли такой сценарий выборов на легитимности самого президента?

Сверхконцентрация ответственности в руках партии власти, разгром праволиберальной оппозиции и значительное ослабление левых на фоне необходимости непопулярных шагов в экономике (повышение налоговых изъятий и ужесточение администрирования, сокращение социальных расходов и т. п.), отложенных на поствыборный период, с одной стороны, делают «Единую Россию» громоотводом, с другой – создают серьезные риски и для президента с учетом ее статуса как «партии Путина», считает близкий к Кремлю собеседник. О том, чтобы начать непопулярные реформы прямо сейчас, речи не идет, уверен Виноградов: «Пока воли к таким реформам нет, наоборот, Путин сказал, что не должно быть никакого шока. На настрой властей откладывать реформы до тех пор, пока это возможно, выборы никак не повлияли».

Вопрос с явкой тоже непрост, продолжает близкий к Кремлю собеседник: Россия – страна с сильной президентской властью и явка на выборах президента традиционно выше, чем на думских. На выборах-2012 она составила более 65% и предварялась интенсивной кампанией – в частности, предвыборными статьями президента, трансформировавшимися в майские указы, напоминает он. И если Путин примет решение пойти на выборы в 2018 г., нет оснований считать, что стилистика и подход изменятся, полагает собеседник.

Нынешний уровень активности избирателей – это явка, очищенная от прежней административной мобилизации, уверен Пожалов, на выборах мэра Москвы явка была еще ниже, хотя кампания была очень активной. «Сыграло роль и то, что выборы впервые проходили в разгар длительного экономического кризиса, а надежды на выход из него россияне обычно связывают с действующей властью», – говорит Пожалов. Однако выборы президента приоритетные, к ним готовится новая программа долгосрочного социально-экономического развития страны и явка на них априори будет выше, чем на парламентских, уверен эксперт, тем более если на выборы пойдет Путин, – они станут своеобразным референдумом о доверии президенту.

Если рейтинг Путина будет оставаться запредельным, главной задачей Кремля на президентских выборах станет высокая явка, полагает Галлямов, но если рейтинг пойдет вниз, то явка отойдет на второй план, а главной задачей станут уже высокие результаты голосования, поскольку национальный лидер не может получить меньше 50%. И тогда возможна такая же «сушка» явки, какая наблюдалась на думских выборах, считает эксперт. В ситуации падения экономики и уровня жизни честность остается единственным товаром, который власть может предложить избирателю, указывает Галлямов: «Так что тему «честности и демократичности» выборов, скорее всего, будут качать и дальше».

Кремль полностью устраивают результаты этой кампании, у него другая проблема – власти сильно дискредитировали сам институт выборов, говорит Кынев: «Приучить людей не ходить на выборы легко, вернуть их на участки тяжело. Власти нужна будет явка на президентские выборы, но она сама себе подложила мину замедленного действия, и теперь ей придется уговаривать пойти на президентские выборы общество, которое она сама пыталась всячески усыпить». Власть разрушила отношения с гражданским обществом и как теперь опираться на гражданское общество при мониторинге президентских выборов – тоже большой вопрос, полагает эксперт: многие организации могут вообще отказаться от такого мониторинга. Власть перегнула палку с давлением на общественность и больше потеряет сама, уверен Кынев: «Она потеряет и от падения явки, и от гражданского неучастия, потому что пассивному обществу невозможно будет выбираться из экономического кризиса. Пассивность распространяется – гражданин, не готовый ничего делать в политике, так же ведет себя и экономически. А как выбираться из экономического кризиса с таким населением? Никак. Замкнутый круг».

Главный урок думских выборов состоит в том, что проводить выборы президента необходимо по рестайлинговому сценарию, с допуском кого-то из политиков, дискриминированных в политических правах, считает Виноградов. В противном случае, по его мнению, придется делать ставку на выборы с фейковыми фигурами типа политтехнолога и участника президентских выборов – 2008 Андрея Богданова. Впрочем, сам сценарий грядущих выборов еще далеко не определен и одна из интриг в том, не повторится ли сценарий 2007 г., подчеркивает эксперт: «Тогда очевидный перекос в сторону одного из лагерей привел власть к обратному маневру и, несмотря на доминирование в Госдуме «Единой России», был выбран проект «Медведев», хотя, казалось бы, драматургия выборов говорила о следующем сроке Путина». Власть тогда пошла на некоторое восстановление баланса, поскольку думские выборы – 2007 его не продемонстрировали, но пока не исключен и противоположный вариант – что акцент будет сделан на тотальном доминировании, резюмирует Виноградов.

В подготовке участвовали Елена Виноградова, Ольга Чуракова и Анастасия Корня