По мнению к.п.н., доцента кафедры математики и анализа данных Финансового университета Магомедова Рамазана Магомедовича, казначейское обслуживание можно определить как совокупность организационно-технологических процедур и правовых механизмов, обеспечивающих проведение кассовых операций. Так, в статье 215.1 Бюджетного кодекса РФ отмечено, что казначейское обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы осуществляется Федеральным казначейством через открываемые для этого единые счета бюджетов. Федеральное казначейство распределяет поступления и перечисляет их на единые счета соответствующих бюджетов в рамках казначейского обслуживания и является «кассовым администратором» публичных денежных потоков. Подобные полномочия закладывают основу для цифровых сервисов управления ликвидностью единого казначейского счета и платежной инфраструктуры, ведь по смыслу БК РФ это банковский счет, который открыт Федеральному казначейству в Банке России.
В международной практике казначейское обслуживание связано с концепциями Treasury Single Account и централизации платежной обработки как основы повышения управляемости бюджетных расходов и достоверности отчетности. Отчет Всемирного банка по проекту развития казначейства в РФ выделяет результаты, которые связаны с созданием Treasury Single Account, закрытием банковских счетов распорядителей в коммерческих банках и маршрутизацией расходных транзакций через казначейскую систему, а также указывает на дальнейшее развитие интегрированной информационной системы управления финансами на базе достигнутой платформенной автоматизации.
Дополнительно содержательная специфика российской модели в последние годы усиливается развитием системы казначейских платежей (СКП) и инструментов «казначейского контроля» в широком понимании, и инструментарий казначейского контроля может рассматриваться как комплекс механизмов превентивного воздействия на бюджетные расходы.
Казначейское обслуживание выполняет не только финансово-операционную, но и информационную функцию, поскольку каждая операция, проходящая через казначейский контур, формирует массив данных для анализа кассового исполнения бюджета и прогнозирования ликвидности. Это особенно важно в условиях цифровой трансформации, когда качество управленческих решений зависит от полноты, своевременности и сопоставимости информации. Следовательно, казначейское обслуживание является одновременно механизмом исполнения бюджета и источником аналитической информации для органов государственной власти.
В системе публичных финансов казначейское обслуживание выполняет стабилизирующую функцию, потому что централизация операций и использование единых процедур делают возможным снизить риски нецелевого использования бюджетных средств, минимизировать задержки при проведении платежей и повысить прозрачность движения государственных ресурсов. Для получателей бюджетных средств это означает большую предсказуемость процедур, а для государства - возможность своевременно реагировать на кассовые разрывы, отклонения от плановых параметров и иные риски исполнения бюджета. Поэтому значение казначейского обслуживания в настоящее время объективно возрастает, а его развитие является условием повышения эффективности всей системы управления публичными финансами.
Принципы построения единого цифрового пространства в казначейском обслуживании логично выводить из задач казначейской модели исполнения бюджета и из требований к платформам и данным в публичном управлении, и наиболее значимыми принципами являются целостность и непрерывность казначейских операций.
Структура единого цифрового пространства казначейского обслуживания формируется вокруг ядра государственной ИТ-инфраструктуры управления общественными финансами. Постановление Правительства РФ о ГИИС «Электронный бюджет» устанавливает интегрированную систему управления общественными финансами и определяет ее объединение процессов через единый портал бюджетной системы. На уровне аналитики и цифровых сервисов элементами структуры выступают информационно-аналитические подсистемы и витрины данных, позволяющие превращать транзакционные данные казначейских операций в управленческую информацию.
Единое цифровое пространство казначейского обслуживания определяют как среду согласованного взаимодействия всех участников бюджетного процесса на основе единых правил и унифицированных данных. Иначе говоря, его сущность проявляется в поддержке непрерывной цифровой связи между этапами планирования и составления отчетности. Чем выше степень такой связности, тем меньше необходимость в дублировании документов и ручном переносе сведений.
С практической точки зрения принципиально важен принцип однократного ввода данных и их многократного использования. Для казначейского обслуживания это означает, что сведения, которые сформированы на одной стадии бюджетного процесса, должны автоматически использоваться на следующих стадиях без потери смысла и без необходимости повторного подтверждения в разных системах. Поэтому структура единого цифрового пространства должна включать прикладные подсистемы и механизмы идентификации с маршрутизацией и контролем версий данных. Без такого базового уровня цифровое единство будет носить формальный характер.
Также цифровое пространство адаптируется, потому что система казначейского обслуживания учитывает изменения бюджетного законодательства и технологические новации, которые возникают с учетом новых аспектов безопасности и потребностей пользователей, и она не нарушает существующие процессы. Тем самым это предполагает модульный подход к построению сервисов и постепенное подключение новых участников и источников данных.
Нормативный каркас цифровизации казначейского обслуживания формируется бюджетным законодательством и актами цифрового права; при этом бюджетное законодательство задает базовые понятия и организационную модель. Так, норма о казначейском обслуживании исполнения бюджетов и открытии единых счетов бюджетов закреплена в БК РФ (ст. 215.1), и тем самым определяет обязательность централизованного казначейского контура исполнения. Также БК РФ содержит определение единого казначейского счета, причем примечательно, что в дефиниции прямо упоминается исключение «счета цифрового рубля Федерального казначейства», и это указывает на нормативно признаваемый вектор дальнейшей технологической эволюции казначейских расчетов. Дополнительно системное развитие института казначейских платежей связано с изменениями в бюджетном законодательстве, в том числе с реформой, которая связала казначейское обслуживание с системой казначейских платежей и единым казначейским счетом. Материалы по Федеральному закону № 479-ФЗ акцентируют, что участие в системе казначейских платежей может носить прямой и косвенный характер, а операции отражаются на казначейских счетах, что усиливает потребность в унифицированной цифровой среде учета и проведения операций.
Основной «институциональной платформой» цифровизации управления общественными финансами в РФ является ГИИС «Электронный бюджет», которая создается и развивается на основании Постановления Правительства РФ № 658. Сам акт закрепляет модель интегрированной ИС управления общественными финансами и тем самым институционализирует цифровое взаимодействие в бюджетной сфере. Федеральный закон № 149-ФЗ определяет общие правовые основы обращения информации, информационных технологий и защиты информации, тем самым формирует универсальные требования к информационным системам. Федеральный закон № 152-ФЗ задает рамку обработки персональных данных, и это влияет на проектирование пользовательских контуров казначейских сервисов и интеграций с иными ГИС. Федеральный закон № 63-ФЗ «Об электронной подписи» обеспечивает юридическую значимость электронного документооборота и аутентификации действий пользователей в цифровой среде.
Поскольку казначейское обслуживание связано с переводом денежных средств и платежной инфраструктурой, следует учитывать Федеральный закон № 161-ФЗ «О национальной платежной системе», который определяет общие правила оказания платежных услуг и функционирования платежных систем. Отношения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме и межведомственного обмена регулируются Федеральным законом № 210-ФЗ, который закрепляет требования к предоставлению услуг в электронной форме. Дополнительно киберугрозы и технологическая зависимость от цифровизации повышают необходимость в законодательстве о безопасности критической информационной инфраструктуры, поэтому Федеральный закон № 187-ФЗ определяет меры защиты объектов КИИ и условия проектирования и эксплуатации критичных информационных систем, и это важно для систем управления общественными финансами, в которых критичны непрерывность платежей и целостность данных.
Институциональные основания цифровизации проявляются и в стратегическом целеполагании государства. Так, Указ Президента РФ № 474 закрепляет национальные цели развития до 2030 года и создает политико-управленческую «рамку» для программ цифровизации в финансовом управлении. Приказ Казначейства России от 14.01.2022 № 10 устанавливает ведомственную программу цифровой трансформации на 2022-2024 годы через цели и метрики, которые во многом опираются на данные подсистем ГИИС «Электронный бюджет», то есть информационно-аналитической отчетности и управления расходами. Для перспективного периода утвержден План деятельности Федерального казначейства на 2025 год и плановый период 2026-2030 годов с горизонтом среднесрочного управления изменениями.
Таким образом, можно отметить, что в 2020-2024 гг. Россия сохраняла заметное присутствие в международной системе оценки цифрового государственного управления, хотя её позиция в рейтинге UN EGDI сместилась с 36-го места в 2020 г. на 42-е место в 2022 г. и 43-е место в 2024 г. Это позволяет сделать вывод, что развитие цифровой среды публичного управления продолжалось, однако международная конкуренция в сфере электронного государства усиливалась.