25 лет Госсовета: в чем уникальность главного совещательного органа России

В рамках масштабной реформы, направленной на укрепление вертикали власти и совершенствование механизмов взаимодействия федерального центра и регионов, 1 сентября 2000 г. президент Владимир Путин учредил современный Государственный совет. В него вошли все российские губернаторы, а позже – руководители думских фракций, полпреды главы государства и другие топ-чиновники. История Госсовета насчитывает уже более двух столетий, что делает его одним из старейших институтов страны (почти на век старше Госдумы).

От императорского совета до верхней палаты

Госсовет был образован в 1801 г. и в первое десятилетие своего существования часто именовался в обиходе Непременным советом, что отражало постоянный характер его деятельности. В 1810 г. по инициативе реформатора Михаила Сперанского император Александр I своим Манифестом определил статус Государственного совета как высшего законосовещательного органа Российской империи. Оставаясь убежденным сторонником самодержавия, Сперанский выдвинул новаторскую идею: законы должны обладать безусловным верховенством, а институционально упорядоченный механизм их принятия следует сделать независимым от воли одного лица, пусть даже монарха.

Госсовет включал общее собрание, департаменты (законов, военных дел, государственной экономии и др.), а также комиссии (по составлению законов, принятию решений и т. д.). Решения принимались большинством, и их утверждал император. Хотя он имел право утвердить и мнение меньшинства. Все инициативы, исходящие от министерств, перед утверждением императором в обязательном порядке проходили через Госсовет, где подвергались анализу и доработке. Орган также рассматривал бюджет, решал споры и систематизировал законы.

И хотя сам Госсовет правом законодательной инициативы не обладал, он стал ключевым звеном в обсуждении важнейших проектов. В частности, орган принимал участие в подготовке свода законов Российской империи от 1833 г., а также реформы 1861 г., отменившей крепостничество. В Госсовете рассматривались модели освобождения крестьян, условия выкупа земельных наделов, а также полномочия крестьянских общин. Манифест 19 февраля 1861 г. стал результатом многоэтапного согласования в законосовещательном органе.

Членов Госсовета лично назначал император, и их статус, как правило, оставался пожизненным. В состав входили представители монаршей фамилии, действующие и бывшие министры, видные государственные деятели. Число членов росло: в 1810 г. их было 35 человек, в 1850 г. – 55, а к концу XIX в. – уже 80–90. Возглавлял совет сам император, хотя заседания он посещал редко. Помимо председателя, который осуществлял оперативное управление, к руководству относились государственный секретарь (отвечал за делопроизводство) и государственная канцелярия (готовила дела к слушанию и записи для императора).

Среди председателей Госсовета были такие видные деятели, как великий князь Константин Николаевич, князь Виктор Кочубей, графы Дмитрий Блудов и Дмитрий Сольский. Должность госсекретаря занимали Михаил Сперанский, граф Модест Корф, меценат Александр Половцов, председатель Совета министров Владимир Коковцов, министр внутренних дел Вячеслав Плеве. Также важную роль в работе Совета сыграл министр путей сообщения и финансов Сергей Витте.

После революции 1905 г. и последовавших за ней реформ статус Государственного совета кардинально изменился: он стал верхней палатой российского парламента. Отныне половина членов назначалась императором, другая избиралась куриями. Госсовет получил право рассматривать законопроекты, одобренные Госдумой, отправлять их на доработку, а также вносить собственные инициативы. Во время революционных событий февраля 1917 г. было объявлено о «перерыве в занятиях» Госсовета, и с тех пор орган больше не собирался. Окончательно он был упразднен декретом Совета народных комиссаров в декабре того же года.

По словам политолога Константина Калачева, во времена Российской империи Госсовет был «вполне демократическим местом для дискуссий». «Решения принимались большинством голосов, однако мнение меньшинства тоже могло победить, если на его стороне был император. Александр I этим правом пользовался много раз: из 242 дел, по которым голоса в совете разделились, он утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях. Так что пресловутого единомыслия в Госсовете не было, а были живые обсуждения», – объясняет Калачев.

Управленческая преемственность

1 сентября 2000 г. по инициативе парламентариев «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» Владимир Путин образовал современный Госсовет, куда вошли главы всех субъектов РФ. 29 сентября состоялось заседание президиума, на котором президент обозначил его ключевые цели и задачи, а уже 22 ноября – первое заседание воссозданного института. «Мы впервые, наверное, создали структуру, которая может быть площадкой для действительно предметного обсуждения стратегии развития государства», – заявил Путин.

За первых два десятилетия Госсовет зарекомендовал себя как механизм выработки стратегических решений (там обсуждались земельная реформа, обновление жилищно-коммунального хозяйства, развитие образования и многое другое), что стало поводом для придания ему конституционного статуса. Теперь его в России имеют только два совета – Совет безопасности и Государственный совет. В июле 2020 г. в Основной закон были внесены соответствующие поправки. Спустя два месяца, 28 сентября, на расширенном заседании президиума, посвященном реализации национальных целей, президент обратил внимание на стратегическую роль Госсовета – начиная от подготовки законодательных инициатив до практических мер на местах.

Работу Госсовета обеспечивает его секретарь. Эту должность занимали Александр Абрамов (2000–2012), Юрий Трутнев (2012–2013) и Игорь Левитин (2013–2024). 29 мая 2024 г. секретарем был назначен помощник президента, экс-губернатор Тульской области, Герой России Алексей Дюмин. «Свою личную задачу и задачу управления Госсовета вижу в том, чтобы помогать председателям профильных комиссий отстаивать интересы регионов.

Оказывать им поддержку в достижении целей, поставленных президентом, решении других вопросов, волнующих губернаторский корпус», – заявил Дюмин.

В структуре Госсовета действует 21 комиссия по различным направлениям социально‑экономического развития («Государственное и муниципальное управление», «Инвестиции», «Инфраструктура для жизни», «Кадры» и т. д.), а также комиссия по вопросам поддержки ветеранов боевых действий – участников специальной военной операции и членов их семей, которая была учреждена 10 марта 2025 г. Возглавляет ее губернатор Астраханской области Игорь Бабушкин. Комиссия занимается всем спектром потребностей, с которыми сталкиваются ветераны, – от медицинской помощи до реабилитации и трудоустройства.

За четверть века Госсовет провел сотни мероприятий и рассмотрел тысячи вопросов, внеся вклад в разработку программ социально‑экономического развития, национальных проектов и основ государственной культурной политики. Комиссия «Государственное и муниципальное управление», возглавляемая мэром Москвы Сергеем Собяниным, сыграла важнейшую роль в координации антиковидных мер в период пандемии. Также Госсовет занимался вопросами цифровизации госуслуг, развития сельской инфраструктуры, модернизации транспорта, капремонта школ, совершенствования программы материнского капитала, ликвидации свалок и др. Кроме того, комиссии Госсовета и их председатели приняли активное участие в подготовке новых нацпроектов.

«На примере работы комиссии Госсовета по спорту, которую мне доверено возглавлять, я вижу, насколько востребован и эффективен этот инструмент для диалога между регионами и центром», – отмечает губернатор Тульской области Дмитрий Миляев. По его словам, комиссия занимается выявлением перспективных и уже работающих региональных практик для тиражирования по всей стране. Одним из решений стало проведение в 2026 г. I Всероссийской спартакиады государственных и муниципальных служащих, а также I Всероссийского форума среди учителей физической культуры.

Губернатор Рязанской области Павел Малков рассказал, что возглавляемая им комиссия «Эффективная и конкурентная экономика» много делает для сохранения ключевых мер поддержки бизнеса. Таких как программа льготного кредитования, гарантийная поддержка, льготный лизинг и многое другое. «Запустили федеральный проект «СВОй бизнес», который помогает участникам спецоперации и их семьям пробовать себя в предпринимательстве. Работаем над расширением доступа МСП к госзакупкам, систематизацией неналоговых платежей, снижением бюрократической нагрузки, развитием конкуренции и новыми инструментами поддержки предпринимателей», – добавил глава региона.

«Мы обмениваемся не просто лучшими, а работающими практиками. Если в одном субъекте нашли эффективный способ готовить специалистов для сельского хозяйства с использованием дронов, этот опыт должен быть тиражирован в других аграрных регионах. Если в другом – создали уникальную систему привлечения IT-специалистов в малые города, это тоже должно стать достоянием всех. Наша комиссия как раз и работает над этим «вертикальным» и «горизонтальным» обменом», – говорит губернатор Калужской области Владислав Шапша, который отвечает за «Кадры». По его словам, сегодня комиссия Госсовета создает контуры рынка труда 2050 г., принимая решения в области образования, миграции, поддержки технологических компаний и регионального развития.

По мнению губернаторов, значимость Госсовета в системе управления с каждым годом увеличивается. «Его структура и слаженность действий позволяет обратить особое внимание на каждое направление отрасли, усилить там, где недостаточно внимания, и поддержать успешно действующие решения», – отмечает Миляев. «Главное, здесь и дальше будет вестись работа над решениями, которые улучшают жизни миллионов граждан», – добавляет Малков.