ИНТЕРВЬЮ: Игорь Шувалов, помощник президента
– Как вы оцениваете стратегию “Газпрома” на слияние с “Роснефтью”? Войдет ли в объединенную структуру недавно приобретенный госкомпанией “Юганскнефтегаз”?
В январе Владимир Путин назначил своего помощника Игоря Шувалова президентским полпредом в G8. Не прошло и месяца, как Шувалова включили кандидатом от государства в совет директоров “Газпрома”. Чиновник, попавший в Кремль с подачи ненавистного силовикам Александра Волошина, выдержал тест на лояльность.
Шувалов остается одним из главных кремлевских либералов. Он продолжает настаивать на том, что мотором экономики и залогом благосостояния страны является частная инициатива, а не “госкапитализм”. “Власть желает дать всем [предпринимателям] возможность полностью войти в легальное поле” – так Шувалов интерпретирует призыв Путина к бизнесу жить по закону. Но его оппоненты в Кремле понимают эти слова Путина совсем иначе.
– Налицо кризис доверия власти и бизнеса, может быть, самый глубокий за последние 15 лет.
– Кризис – это, пожалуй, слишком. Мы действительно переживаем тяжелый период, когда бизнес достаточно испуган, не уверен в перспективах развития. С одной стороны, мы провозглашаем дебюрократизацию и либеральные принципы в экономическом законодательстве. С другой – очень жесткие действия некоторых органов власти приводят к отрицательным финансовым и имущественным последствиям для хозяйствующих субъектов. Эти противоречия, на мой взгляд, возникают из-за того, что мы переходим из одного состояния в другое: из периода хаотичного накопления капитала и образования частной собственности к цивилизованному правовому поведению. Чуть ли не каждый предприниматель оставил от прошлого скелет в шкафу, но при этом хочет работать спокойно, не боясь, что его бизнес завтра уничтожат. И когда президент повторяет тезис о том, что нужно научиться жить по закону, он, по сути, призывает бизнес-сообщество подвести черту под приемами прошлого. Власть желает дать всем возможность полностью войти в легальное поле.
– Вы хотите загнать бизнес в это поле с помощью налоговых доначислений за последние четыре года?
– Нет, напротив, сейчас предлагаются поправки в Налоговый кодекс, позволяющие совершенно четко очертить компетенцию налоговых органов, процедуру налоговых проверок, чтобы налогоплательщик точно знал, в каких пределах действуют чиновники и каким образом они применяют налоговое законодательство.
Знаете, есть такой синдром гаишника. Ведешь автомобиль и уверен, что документы в порядке, машина помыта, ремень пристегнут, огнетушитель на месте. Но видишь гаишника и чувствуешь, что он тебя остановит и что-нибудь обязательно случится. Так вот налоговые инициативы правительства обсуждались на днях у президента и будут уже в этом году внесены в налоговое законодательство – простое и ясное. Если налогоплательщик выполняет его в полном объеме, он сможет быть уверен, что никакой чиновник не придет и не “съест” его бизнес, не будет третировать и принуждать к взяткам. Власти надо продемонстрировать, что госкапитализм – не наше будущее, что мы рассматриваем предпринимателей в качестве мотора общественного развития, что частная инициатива – основа рабочих мест, роста зарплат и удвоения ВВП.
– Если вектор развития в самом деле таков, как же случилось, что налоговая служба стала государством в государстве?
– Это просто результат неэффективной системы управления. Противоречивые сигналы шлют разные группы чиновников. Пока команда сверху дойдет до исполнителей, она порой искажается до неузнаваемости. Путем нормативных актов нужно обрубить возможности чиновников злоупотреблять правами. У них должен быть четкий регламент – что и когда делать, чтобы держать в страхе неплательщиков, но не дергать понапрасну честных налогоплательщиков.
– Налоговики говорят: мы не злоупотребляем, мы живота своего не жалеем и 500 млрд руб. доначислили за 2004 г., чтобы деньги попали в бюджет и достались малоимущим.
– Мы эту идеологию не поддерживаем. Доначислять нужно, если было нарушено налоговое законодательство. Бюджет и народ тут ни при чем. Облегчать жизнь населения – не задача налоговой службы. Это проблема Минфина и правительства.
– Правительство пытается реализовать идею частно-государственного партнерства (ЧГП). Насколько продуктивна эта модель?
– В мире она хорошо известна, думаю, может эффективно развиваться и у нас. ЧГП может применяться как совместное финансирование крупных проектов и как частное управление государственными объектами. На ЧГП опираются при строительстве железнодорожных магистралей, федеральных автодорог, взлетно-посадочных полос, нефте- и газопроводов – словом, там, где без государственных инвестиций не обойтись. Когда это выгодно и частному бизнесу, надо его привлекать.
– А стабфонд может быть источником госинвестиций?
– Здесь есть разные подходы. Споры начались, после того как почувствовали, что граница наполнения стабфонда в 500 млрд руб. скоро будет пройдена. Возникли вопросы: трогать или нет превышающие этот порог средства? А может быть, верстать бюджет таким образом, чтобы финансировать эти проекты напрямую? Однозначного ответа у меня нет. У государства уже есть решения по скоростной автомагистрали Москва – Санкт-Петербург и трубе в Находку. Но очевидно, что в этом году расходов по ним не предвидится. Самое большое, что потребуется, – это затраты на проектную документацию. По мере ее готовности нужно будет изыскивать средства на сами проекты. Совсем не обязательно из стабфонда. Возможно, в бюджете 2006 г. будут предусмотрены соответствующие инвестиции.
– Если частный бизнес привлекут к финансированию нефтепровода Тайшет – Находка, как будет решен вопрос собственности и тарифов на прокачку? Ведь бизнесу надо “отбить” вложенное.
– Нефтяным компаниям нужна эта труба, поэтому они уже сейчас заявляют о готовности финансировать строительство, не претендуя на право собственности. Что касается тарифа, то здесь все сложнее и требуются дополнительные расчеты. Я считаю, что “Транснефть” должна взяться за проект самостоятельно. С ее-то рейтингом не станет неразрешимой проблемой прокредитоваться в банках.
– В среднесрочной программе удвоение ВВП просматривается на горизонте 2004–2015 гг. Президент согласится с такой трактовкой задачи удвоения ВВП? Ведь он говорил о 2008–2010 гг.
– Пока это только проект “среднесрочной”. Надо посмотреть, в каком виде утвердит документ правительство. Удвоение ВВП не сказка какая-то. Для этого надо создавать соответствующий инвестиционный климат, инфраструктуру развития предпринимательства. И делать это обдуманно, быстро, не растягивая на десятилетие. Мне кажется, что задача удвоения [к 2010 г.] реальна, но в силу складывающихся обстоятельств, которые лучше известны Минэкономразвития, оно исходит из более консервативных прогнозов.
– Строго говоря, Греф не отказывается от идеи удвоения за 10 лет, а просто сдвигает сроки.
– Я исхожу из того, что задача была заявлена президентом ранее, смещать сроки смысла нет. Посмотрите на Украину, другие страны СНГ – какие там высокие темпы роста. Надо корректировать и наши темпы – естественно, создавая для этого условия.
– Вы внесены в список кандидатов от государства в совет директоров “Газпрома”. Какое направление в деятельности монополии вы будете курировать?
– Если меня изберут, тогда и появится предмет для разговора. Пока конкретной цели деятельности в совете директоров передо мной никто не ставил.
– Тем не менее вы не чужой человек “Газпрому” и о реформах монополии размышляли, еще работая в Российском фонде федерального имущества. Что необходимо сделать в первую очередь – выделить транспорт газа в естественную монополию, реализовать свободный доступ к трубе независимых производителей, устроить конкуренцию между добывающими компаниями?
– Говорить сейчас о выделении трубы в госмонополию бессмысленно. Главное – чтобы те, кто добывает газ, могли без диктата “Газпрома” свободно пользоваться трубопроводной системой. Поэтому надо рассматривать в первую очередь тот массив антимонопольного законодательства, которое обеспечивает конкуренцию и доступ к транспорту. Если мы сможем создать систему контроля за исполнением режима доступа независимых производителей, вопрос разделения “Газпрома” сойдет на нет. Если мы сложим руки и скажем, что не в состоянии обеспечить равноправный доступ, тогда встанет вопрос о выделении транспортировки газа в самостоятельную корпорацию по образцу “Транснефти” – со специальным регулированием.
– Последний вопрос не ко мне, поскольку оперативным управлением компании я не занимаюсь. А в целом считаю правильным создание у нас такой нефтегазовой корпорации, которая будет одной из крупнейших в мире. Надо конкурировать не внутри себя, внутри себя конкурировать не с кем, нет такого другого “Газпрома”. Надо конкурировать глобально, борясь за мировые рынки. Это вопрос геополитики и создания собственных суперигроков. Самое интересное, что зарубежные компании, узнав, что государство намерено обеспечить контрольный пакет в “Газпроме”, не бросились врассыпную, а предлагают различные альянсы “Газпрому”. Понятно, что все это побуждает государство делать “Газпром” прозрачнее, внедрять корпоративные правила управления. “Газпром” превращается из министерства в корпорацию. Это тяжелый для него процесс, но иного пути нет.
– Вы пришли в администрацию президента готовить проекты для решения национальных задач, названных президентом в послании: удвоение ВВП, борьба с бедностью, военная реформа. Но за 1,5 года удалось лишь принять пакет законов по ипотеке, и то в урезанном виде. А что происходит с проектами по медицине, образованию, созданию ОЭЗ в Калининграде?
– Над каждым из этих проектов мы планировали работать единым фронтом, изначально подключая к обсуждению представителей всех ветвей власти. И большая часть материалов была готова еще весной прошлого года. По жилищному пакету удалось продвинуться быстрее всего, так как он был самым проработанным, да и процесс подготовки ипотечных законов был запущен раньше, чем сформировано новое правительство.
Пакет принят в полном, а не урезанном виде, и я рассматриваю это как большой успех. С образованием получилось сложнее. Минобразования пришлось детально обсуждать проекты с профессиональным сообществом, прежде чем выносить материалы в правительство и парламент. По здравоохранению пакет тоже был в высокой степени готовности. Но реорганизация правительства [в марте 2004 г.] выбила нас из колеи, и какое-то время мы упустили. Весной и осенью все проекты не успели пройти через Госдуму.
– Но Дума могла затянуть рассмотрение непопулярных медицинских и образовательных законов?
– Там нет ничего непопулярного и болезненного, потому что нигде речь не идет о сокращении финансирования. Базовый принцип заключался в том, чтобы готовить новые экономические модели в жилищной сфере, образовании, здравоохранении при сохранении бюджетного финансирования. Наоборот, с экономическим ростом мы будем позволять себе тратить на эти цели больше бюджетных средств. Но сегодня это бессмысленно. Нынешние системы здравоохранения и образования могут поглотить огромное количество денег, и никакого результата не будет.
– А в чем смысл новой экономической модели? Вы позволите учреждениям социального сектора самостоятельно зарабатывать и тратить деньги. Но сохранится ли при этом система государственных гарантий по предоставлению бесплатных медицинских услуг, бесплатного образования?
– Конечно. Сейчас по Конституции граждане имеют право получать бесплатную медицинскую помощь за счет бюджета. Но в каком объеме, по какому перечню услуг, никто не знает. Поэтому сейчас все как будто бесплатно, но 80% населения реально доплачивает за медицинские услуги. Мы исходим из того, что система госгарантий должна быть абсолютно прозрачной и люди должны точно знать, что конкретно им положено за счет бюджета. При этом учреждения должны получить большую самостоятельность. Они смогут сами зарабатывать деньги, определять размер заработной платы своих сотрудников, и те, кто неконкурентоспособен на рынке, будут потихонечку угасать.
– То есть государство будет отказываться от финансирования поликлиник, школ?
– Там, где сформируется конкурентная среда, учреждения, находящиеся на содержании государства и оказывающие некачественные услуги, будут закрываться. Но там, где рынок не может сформироваться, например в отдаленном селе, где экономически школу содержать невыгодно, госфинансирование сохранится в полном объеме.
– В ранних проектах реформы образования много внимания уделялось образовательным кредитам. Вам по-прежнему нравится эта идея?
– Образовательный кредит – не самая важная деталь реформы образования. Главное, что мы хотим сделать, – увязать ГИФО [государственные именные финансовые обязательства] с уровнем знаний выпускника. Если ученик демонстрирует высокую степень знаний и получает наивысшую категорию баллов по ЕГЭ [единый госэкзамен], то государство оплатит за него весь цикл обучения. А по мере снижения балла и объем ГИФО будет сокращаться. То есть понижается бюджетная составляющая и увеличивается личное финансирование. Вот здесь появляется либо кредит, либо средства родителей.
– Но при нынешнем уровне доходов плата за образование для многих по-прежнему недоступна, а уровень подготовки во многих школах остается низким.
– Для решения этой проблемы мы хотим развивать подготовительные отделения. Но они должны базироваться на крупных вузах. Туда можно будет прийти, получить специальное образование и сдать ЕГЭ еще раз.
– При системе, которую вы описываете, количество студентов, очевидно, сократится. Вы считали насколько?
– Это некорректный вопрос. Студентов, которые обучаются за счет бюджета, будет столько же и даже больше, просто сократится число тех, кто полностью учится за счет государства. А посчитать пропорции можно как раз по результатам данных ЕГЭ.
– Когда “пакеты” по медицине, образованию и Калининграду попадут в Госдуму?
– Они практически готовы. По образованию [министр образования и науки Андрей] Фурсенко уже докладывал на правительстве в декабре [2004 г.]. Здравоохранение правительство планирует обсуждать 10 марта. Но президент поставил обязательным условием согласовать проекты с профессиональными сообществами.
– Ректоры выступают категорически против ваших предложений...
– Когда с ректорами садишься обсуждать конкретные нормы законопроектов, они согласны. Но при этом в голове у них одно: вдруг все это задумано ради сокращения госфинансирования, а вузы хотят приватизировать. Ни первое, ни второе никогда не входило в наши планы. Более того, мы получили указание от президента прописать в законах невозможность сокращения финансирования ниже уровня сегодняшнего дня и невозможность использования имущества вузов не в тех целях, которые им положены.
– А по ОЭЗ в Калининграде в чем сложность?
– Законопроект готов, хотя хозяйствующие субъекты области уже научились работать по действующему законодательству и в штыки воспринимают нововведения, доказывая всем вокруг, что это губительно для бизнеса. Поэтому нужен переходный период, чтобы бизнес мог адаптироваться, но именно реальный бизнес – пищевая промышленность, сельское хозяйство, а не тот, который связан с таможенными льготами и экспортно-импортными операциями.
– На каких преференциях в калининградской зоне вы остановились?
– Там должны существовать льготные налоговые возможности, например по налогам на прибыль, имущество. Нужно максимально сократить административные барьеры – предпринимательство из-под чиновников нужно убирать. Должны быть упрощены процедуры получения сертификатов, лицензий.
– А преференции по пошлинам сохранятся?
– По технологическому оборудованию – да. А по остальным позициям тарифные льготы можно сохранить только на переходный период. Очень опасно на определенной территории страны закладывать другие таможенные пошлины.
– Все-таки этот законопроект уйдет в осеннюю сессию?
– Я не могу сказать. Тем более что сейчас мы спорим с Минфином об экономических зонах в целом. Я считаю, что Калининградская область – это как раз возможность попробовать сделать ОЭЗ.
– Вы раньше выступали за сокращение отсрочек для службы в армии. Какова сейчас ваша позиция?
– Я выступал за реформирование системы службы по призыву. Надо систему менять, а не просто отсрочки отменить и всех в армию призвать. С 2008 г. части постоянной готовности должны быть переведены на контрактную основу. К этому времени мы предлагаем сократить срок службы до одного года, но при условии сокращения перечня отсрочек. То есть не должно быть такого, что один родился в хорошей семье, отучился в хорошей школе, поступил в престижный вуз и сказал армии “до свиданья”. Те, кто не имеет медицинских противопоказаний, могут посвятить службе в армии год. Но студенты призываться во время учебы не будут. А чтобы сделать службу в армии безопасной, нужно в том числе создавать институт общественного контроля.
– Военные вас поддержали?
– Сложный вопрос. При обсуждении этих новаций довольных не было. Военные против сокращения службы с двух лет до года, вузы сетуют, что у них забирают военные кафедры, студенты просто не хотят служить. Поэтому такая система возможна только при условии перехода на контракт, формирования института общественного контроля за службой и значительного сокращения военных кафедр.
– Вы планируете готовить еще какие-то “национальные проекты” или ограничитесь существующими?
– К числу национальных проектов добавилось развитие рынка информационных технологий. Президент поручил относиться к этой отрасли как к национальному проекту.
– Вы с Андреем Илларионовым по ряду вопросов придерживаетесь различных точек зрения. Как отразится замена на позициях России в G8?
– Различия во взглядах скорее касаются тактики. По базовым принципам развития экономики мы стоим на единой платформе.
– А Киотский протокол?
– Это не фундаментальное расхождение. В позиции Илларионова по “Киото” много разумного. Но он не учитывает политический аспект. Ратификация протокола, по моему убеждению, поможет России получить ряд преференций, в то время как Илларионов считает, что это ударит по экономическому росту страны.
– Илларионов до хрипоты спорит, что чем меньше госрасходы, тем выше рост ВВП, а вы всегда высоко ставили роль госрегулирования в экономике.
– Не так. Я убежден, что государства должно быть ни много, ни мало, а ровно столько, сколько надо для эффективного участия в тех секторах, куда бизнес в одиночку не пойдет. Например, капиталоемкая и долгоокупаемая инфраструктура страны.
Позиции в “восьмерке” определяются президентом, а не сменой шерпов. Кстати, кроме России замена произошла еще в четырех странах G8. В конце недели мы встретимся в Лондоне. Надеюсь, такое существенное обновление клуба придаст организационный импульс работе шерпов.
– Если, в 2006 г. Россия будет впервые председательствовать в G8, какие темы будут для нас приоритетными?
– Они сейчас обсуждаются. Только не надо думать, что пришли умные шерпы и сейчас придумают что-то совершенно необычное. Преемственность с ранее заявленной лидерами государств тематикой, конечно, сохранится. С другой стороны, необходим новый угол зрения на ряд проблем. Следует дополнить повестку за счет тех областей, где Россия действительно имеет преимущества. И, конечно, за глобальными темами – безопасность, энергетика – не должны теряться конкретные изменения в жизни граждан России. У встречи лидеров должно быть внутриполитическое измерение, чтобы саммит G8 запоминался не одними выступлениями антиглобалистов.
– Вы причастны к самым первым проектам административной реформы. Вас устраивает, как она реализуется? Ведь по мнению многих наблюдателей, реформа провалилась.
– Она не провалилась, потому что просто не проведена. Пока был только указ президента о структуре органов государственной власти, так до конца и не реализованный.
Когда я работал в правительстве, мы исходили из того, что административная реформа – это четкое определение функций власти, их объем. В Конституции описаны полномочия федеральной власти. Если речь идет, скажем, об управлении федеральным имуществом, надо установить его состав, каким целям оно служит, разнести имущество по уровням власти, наполнить финансированием и создать надлежащую структуру органов власти, которые всем этим будут заниматься. То же самое, допустим, с национальной обороной. А закончить надо, естественно, бюджетированием по результатам.
– Выходит, прав был экс-премьер Касьянов: сначала надо вычистить избыточные функции государства и закрепить его полномочия в законе, потом выбросить все несвойственное госвласти на рынок и лишь затем под конечные функции рисовать квадратики министерств, служб и агентств.
– Давайте не искать правых и виноватых. Я считал, что нельзя терять время только на исследование 5000 госфункций. Можно было отказаться от излишних, наиболее одиозных функций незамедлительно. И под оставшиеся формировать наиболее адекватную систему управления. Но и та структура органов власти, которая создана сейчас, – не думаю, что она оптимальна. Министерства не передали агентствам в управление всю федеральную собственность, ряд служб выполняют функции министерств и пишут законы. Я думаю, что сложилась не самая эффективная система. Ей скоро год, и многие говорят, что управляемость значительно ухудшилась, добиваться результата стало значительно сложнее.
– А может быть, как надеялся архитектор реформы Дмитрий Козак, управленческая вертикаль все-таки отстроится и будет работать?
– Не могу уверенно сказать этого. Думаю, в любом случае придется внести коррективы в существующую систему. Надо честно признать, что идеология разделения функций между министерством, службами и агентством оказалась не по душе некоторым министрам. Потому что браться за аналитику, выработку стратегических решений им не очень интересно. Куда увлекательнее заниматься конкретикой, управлять унитарными предприятиями и АО, расписывать финансирование программ. Самое тяжелое – глубокий мониторинг ситуации, предупреждение кризисов, стратегические решения. С этим, мне кажется, у исполнительной власти пока не очень получается.
– А получится у нынешнего кабинета?
– Результат оценят президент и избиратели. Замечу, что все-таки многое сделано, но не меньше предстоит. Мы пытаемся с коллегами не сбавлять темп работы. Это очень тяжело, поскольку реформы идут по широкому фронту. Но у нас есть реальные возможности заложить хороший фундамент для развития страны.