Неукротимые программы
С 2006 г. финансирование федеральных чиновников должно быть привязано к выполнению ими конкретных задач. Правительство сейчас разрабатывает около 60 показателей эффективности, в числе которых, например, повышение средней продолжительности жизни граждан и доли высокотехнологичной продукции в экспорте. За рубежом эти цели оформлены в виде аналогов ФЦП – целевых программ, на которые идет 50–80% расходов бюджета (в России – не больше 9%). Но российские ФЦП вызывают у чиновников одни нарекания, хотя их заказчик – тоже государство.
Так, из доклада Минэкономразвития о реализации целевых программ в 2004 г. следует, что многие из 53 работавших ФЦП и 93 их подпрограмм не имели установленных целей, сроков или оценки ожидаемых результатов. Некоторые ФЦП невозможно было контролировать, поскольку количественные показатели эффективности отсутствовали. При этом реализация программ обошлась в 199 млрд руб. “Лишь 2–5% ФЦП отвечали требованиям, установленным правительством еще 10 лет назад”, – замечает замдиректора межведомственного аналитического центра Юрий Симачев.
Не справились чиновники и с ростом самых непрозрачных затрат на ФЦП, проходящих по статье “прочие нужды”. Как говорится в докладе, предполагалось, что госкапвложения в рамках программ в 2004 г. должны были занимать 54,7% трат (в реальности – 23%), НИОКР – 8,3% (10,5%), а “прочие нужды” – 37% (66,5%). В итоге правительственные чиновники закрыли 12 ФЦП и девять подпрограмм и утвердили в конце 2004 г. новые правила работы и подготовки ФЦП.
Теперь госзаказчики до утверждения программы обязаны представить разные варианты ее реализации, а также индикаторы и показатели эффективности по годам и провести независимую экспертизу проектов. Чиновники собираются следить и за работой дирекций программ – они непосредственно финансируют ФЦП. “Из способа выколачивания [министерствами] средств бюджета мы хотим превратить ФЦП в реальный рычаг роста экономики”, – говорит чиновник Минэкономразвития. По его словам, перечень ФЦП на 2005 г. составлен с учетом новых требований. Например, чиновники пытались максимально урезать “прочие затраты”, увеличив при этом долю капвложений. Бюджетные ассигнования на ФЦП увеличились по сравнению с 2004 г. на 40% до 257 млрд руб., а вот число объектов, которые финансируются по ФЦП, сократилось с примерно 3000 до 2200. Таким образом, затраты на один объект возросли в 4,5 раза. Упор сделан на окончание уже ведущихся проектов: из заявленных объектов число вводимых в строй возросло с 30% до 40%, а новых – сократилось с 30% до 10%. Правительственный чиновник признает, что 2005 г. будет “обкаткой” нового механизма ФЦП, перед тем как с их помощью будут финансировать деятельность министерств.
Эффективнее было бы радикально сократить число федеральных программ, переведя значительную их часть в ведомственные проекты, которые финансируются за счет министерств, считает гендиректор Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования Андрей Белоусов. “Это попытка явочным порядком зарубить [ФЦП]”, – возражает чиновник Минпромэнерго. До сих пор нет даже нормативной базы для работы ведомственных целевых программ, поясняет он. Зато это уменьшит “число Панам”, когда министерства получают деньги несколько раз под одни и те же работы, называя их в ФЦП по-разному, считает аналитик компании ФБК Игорь Николаев. В любом случае качество программ можно повысить только за счет введения еще более жестких фильтров, считают Симачев и Николаев. “Хватит ли у правительства воли на это – вопрос открытый”, – замечает Симачев.