БАНКИ: Особый правовой мир ЦБ

Начнем с самых азов. Целью банковского надзора является обеспечение стабильности банковской системы, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банковский надзор как одна из функций государственного управления принуждает поднадзорных субъектов к исполнению воли государства, а воля государства состоит в обеспечении стабильности банковской системы, а также защите интересов вкладчиков и кредиторов.

Основное средство государственного принуждения – это привлечение виновного лица к ответственности в тех случаях и в таком порядке, как это предусмотрено законодательством. При этом универсальным орудием для всех административно-властных органов является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП).

Вступивший в 2002 г. в силу новый КоАП установил новые фундаментальные принципы административного законодательства. В том числе: 1) в федеральном законодательстве санкции за административные правонарушения содержатся исключительно в КоАПе; 2) применение санкций осуществляется на основе процессуальных норм, закрепленных исключительно в КоАПе. Законодатель задал ясную линию правового развития – законы и подзаконные акты в сфере административной ответственности должны соответствовать принципам, закрепленным в кодексе.

В этом отношении Банк России сразу же пошел особым путем. Уже через год после вступления в силу КоАПа Банком России (в ходе рассмотрения одного из судебных дел) была заявлена принципиальная позиция, сводившаяся к тому, что федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” является правоустанавливающим актом в сфере применения мер ответственности к банкам и, следовательно, в смысле иерархии юридических актов “не подчиненным” КоАПу.

Естественно, Федеральный арбитражный суд Московского округа в октябре 2003 г. не согласился с таким мнением и указал на его необоснованность.

Надзорная идеология ЦБ

В 2003 г. Банк России выбрал особую идеологию надзора. КоАП исходит из того, что на федеральном уровне только в нем могут содержаться санкции за административные правонарушения (ст. 2.1). Статья же 74 закона о Банке России в полном противоречии с КоАПом устанавливает самостоятельные санкции за банковские правонарушения, что является источником параллельного нормативного регулирования, признанного Банком России.

Основным актом о применении мер воздействия к кредитным организациям является инструкция № 59. Будучи создана задолго до принятия нового КоАПа, она закрепляет принцип, в соответствии с которым сотрудник Банка России самостоятельно определяет, в чем состоит правонарушение, основываясь на целом наборе четко не определенных обстоятельств: “общее финансовое положение банка”; “положение банка на рынке” и т. д.

Между тем КоАП прямо устанавливает принцип – состав правонарушения должен быть закреплен в тексте нормативного акта и неразрывно связан с санкцией. Во-первых, получается, что состав правонарушения есть не деяние, отвечающее определенным признакам, а некий виртуальный феномен, который возникает в зависимости от личного усмотрения служащего Банка России. Во-вторых, нет точной зависимости между составом правонарушения и санкцией, так как выбор меры воздействия (санкции) также отнесен к ведению служащего Банка России. Следовательно, за любое реальное или мнимое нарушение нормативных актов Банка России может быть определена любая санкция. Иными словами, возможности субъективизма в действиях Банка России заложены и на уровне подзаконных актов.

Это привело к исключению из деятельности Банка России принципа презумпции невиновности.

Мотивированные суждения

Эта же порочная логика прослеживается при анализе оснований и процедуры отзыва лицензий на ведение банковских операций. Например, п. 6 ч. 1 ст. 20 федерального закона “О банках и банковской деятельности” устанавливает, что Банк России имеет право отзывать лицензию у банка за неоднократные нарушения банковского законодательства. Анализ судебной практики показывает, что эта норма является неопределенной и позволяет отозвать лицензию у банка на том основании, что к нему два раза применялись меры, предусмотренные законом о Банке России.

Возможность по своему усмотрению создавать правонарушение, применять за него меры ответственности, а после этого отзывать лицензию на осуществление банковских операций породила поистине убийственный эффект. В течение 2006 г. Банком России было отозвано 60 лицензий на осуществление банковских операций. Пункт 6 ч. 1 ст. 20 закона о Банке России фигурирует в качестве одного из оснований отзыва в 100% случаев! В 88% случаев он фигурирует в качестве единственного основания отзыва лицензии! Таким образом, Банк России в подавляющем большинстве случаев для отзыва лицензии применял самое сомнительное с правовой точки зрения основание.

Теперь несколько слов об институте так называемого мотивированного суждения. Все упреки в излишнем субъективизме, связанные с применением этого института, Банк России традиционно парирует отсылкой к рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору. Однако проблема состоит в том, что сам термин “мотивированное суждение” понят, как представляется, не совсем адекватно его смыслу. Изучение “Методологии основных принципов эффективного банковского надзора Базельского комитета по банковскому надзору” приводит к следующим выводам. Во-первых, этот институт должен применяться только в том случае, если закон разрешает надзорному органу применять качественное суждение при формировании своего мнения. Во-вторых, суждения выносятся только в случае, если законы устанавливают критерии, на основе которых они выносятся. В-третьих, наличия законов самих по себе недостаточно, они должны подкрепляться развитой системой правосудия. Можно сказать, что в наших условиях этот институт из средства надзора превратился в методику вольного конструирования правонарушения без всякой связи с законом.

Оценки банкам

Если проанализировать причины отказов банкам, не попавшим в систему страхования, то во многих случаях окажется, что они сводятся к выставлению Банком России низкой оценки банкам за качество управления (показатель ПУ). Методика состоит в том, что Банк России, отвечая на вопросы относительно качества управления банком, присваивает каждому факту из жизни банка соответствующую оценку. Совокупность таких оценок показывает, достоин ли банк вступить в систему страхования. Если обратиться к большинству из вопросов, которые приведены в приложениях к указанию № 1379-У, то окажется, что для корректного ответа на них не существует объективных критериев – никаких, ни качественных, ни количественных, ни временных. Действительно, ребенок может быть либо мальчиком, либо девочкой, он не может быть сегодня мальчиком, а завтра девочкой по выбору надзорного органа.

Но и это не все. Сегодня обсуждаются факты того, что при принятии решений о вступлении банков в систему страхования Банком России использовались иные данные, нежели те, которые содержались в официальных документах (актах проверок, заключениях и т. д.), что самым грубым образом нарушает незыблемый правовой принцип презумпции невиновности.

Присвоенные полномочия

В сфере противодействия легализации преступных доходов к 2002 г. сложилась следующая ситуация. В соответствии с КоАПом исключительно на Росфинмониторинг были возложены полномочия по рассмотрению административных дел в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем. Вместе с тем ранее принятые законы дозволяли Банку России отзывать лицензии у банков за нарушения законодательства о легализации. Очевидно, что прежде чем отозвать лицензию у банка, необходимо зафиксировать факт нарушения, сделать его объективным с процессуальной точки зрения. Но этого права КоАП Банку России не предоставил.

Разрешая эту коллизию, Банк России пошел совершенно неожиданным путем. В 2003 г. он издал письмо № 117-Т – а это документ рекомендательного характера, – которым вся сфера борьбы с отмыванием вводилась в круг его надзорных полномочий. После этого выстроилась новая правовая ситуация: административно-властный орган узурпировал чужие полномочия и с невиданным рвением взялся их осуществлять.

Как известно, подлинной причиной отзыва лицензий у подавляющего большинства банков в 2006 г. явилось так называемое обналичивание денежных средств. Следует особо подчеркнуть, что речь идет не о правовых основаниях, а именно о неформальной причине, которую нельзя формализовать с точки зрения существующих правовых норм.

При этом Центральный банк признает, что лишение банков лицензий в рассматриваемых случаях осуществляется по причинам, не имеющим отношения к действующему праву. Формальным основанием является все тот же п. 6 ч. 1 ст. 20 закона о банках, который отражается в приказе об отзыве лицензии. Приказ сопровождается официальной информацией, распространяемой департаментом общественных связей, в которой честно сообщается, в чем подлинная причина отзыва лицензии. Эта информация содержит такие формулировки, как “выдача из кассы денежных средств одному клиенту в больших размерах”, “вовлеченность кредитной организации в сомнительные операции клиентов”, “выдача наличных денежных средств клиентам на закупку сельхозпродукции”, т. е. те фразы, которые в профессиональной лексике заменяются словом “обналичка”. Но само по себе обналичивание денежных средств не является ни преступлением, ни даже правонарушением.

Итак, в этой сфере Банк России создал особый мир, который характеризуется узурпацией государственно-властных полномочий по противодействию легализации; собственной системой правил, в рамках которой банки карают за законные операции, формально прикрывая это ссылками на закон о легализации.

ЦБ – отдельно, надзор – отдельно

Сложившаяся надзорная политика Банка России не может быть однозначно оценена только как “очищение банковской системы от неблагополучных банков”.

Судебная инстанция констатирует, что отзыв у кредитной организации лицензии по основаниям, не связанным с ее финансовым неблагополучием, сам по себе может финансово благополучную организацию сделать несостоятельной, что не может не повлиять на права кредиторов и вкладчиков. В 2006 г. лицензии отзывались только на подобных основаниях (иногда к ним добавлялись другие). Можно ли достичь основной цели осуществления банковского надзора, если вся деятельность направлена на противоположное – отзыв лицензий по основаниям, не связанным с финансовым состоянием, который к тому же ущемляет права вкладчиков и кредиторов?

Отсюда следует и основная задача совершенствования банковского надзора на современном этапе. Она должна состоять в серьезной реконструкции норм банковского законодательства, прежде всего касающихся процедур и оснований отзыва лицензий на осуществление банковских операций, и их законодательного закрепления.

Вероятно, следует окончательно расставить все акценты и сказать, что доверить приведение надзорной политики в соответствие с законом необходимо органу надзора, который организационно отделен от Банка России. Пришло время подумать о выделении функции банковского надзора из Банка России. Я не против борьбы с “плохими” банками и “плохими парнями” в этих банках. Я за то, чтобы эта борьба осуществлялась не “по понятиям”, а на основании закона.