Госкапитализм: Право на госкорпорацию
В деловых и административных кругах все более активно обсуждают целесообразность внедрения в оборот такой нестандартной формы юридического лица, как госкорпорация. За последние полгода в России уже появилось несколько таких компаний, обладающих весьма значительными полномочиями и капиталами: корпорация по ЖКХ, «Роснанотех», Банк развития. В ближайшее время будут созданы олимпийская госкорпорация и «Ростехнологии». В ряде капиталоемких отраслей, относящихся к сфере ведения федеральных властей, весьма предметно осуществляется подготовка к созданию еще четырех-пяти госкорпораций.
Не является ли организационная форма госкорпорации чрезмерным вмешательством государства в экономику, да еще и в более гипертрофированном виде, чем ранее?
В последние годы отечественные власти были озабочены наведением порядка в процедурах бюджетного финансирования. В период 2000–2006 гг. подобная логика действий была более чем обоснованна. После того как ситуация стабилизировалась, выяснилось, что созданная система в достаточной степени эффективна лишь в части соблюдения элементарного порядка при распоряжении бюджетными средствами.
Однако на настоящий момент в государственной политике преобладает логика инновационного и инфраструктурного прорыва, с помощью которого правительство рассчитывает снять страну с нефтяной иглы и начать формирование новой структуры экономики. Вызовам, стоящим перед страной, нужно противопоставлять новые механизмы и инструменты.
Очевидно, например, что выбор подрядчиков на технологически чрезвычайно сложные проекты олимпийского строительства не может происходить по законодательно установленному принципу минимальной цены. Не менее противоестественно требовать у специалистов, проводящих исследования в сфере нанотехнологий, ежегодного отчета о достигнутых результатах под угрозой прекращения финансирования.
Предыдущая система, стабилизировавшая госфинансы, создавалась не один год, доказала свою относительную эффективность, и было очевидно, что она не должна изменяться под потребности ряда «экспериментальных» проектов. В этот момент из пыли и вынули на свет внедренную в законодательство еще в 2003 г., причем для совершенно иных целей, конструкцию госкорпорации. Поскольку каждая из них учреждается «именным» федеральным законом, можно констатировать их некий исключительный статус в системе отечественного права. Предполагается, что госкорпорации могут стать ключевыми «точками прорыва» в отечественной экономике именно потому, что на них не будут распространяться традиционные ограничения сложившейся системы госфинансов.
Следует отметить, что госкорпорации – это не исключительно отечественное изобретение, да и в нашей стране оно появилось не вчера. Организационные формы, подобные госкорпорациям, существуют в большинстве не только развитых, но и развивающихся стран. В основу их деятельности, как и у российских аналогов, закладывается принцип своеобразной проектной организации для мегазадачи. Первые же госкорпорации в нашей стране появились почти пять лет назад (например, АРКО).
Кроме того, существуют организации, которые являются квазигоскорпорациями. Например, ОАО «РЖД», несмотря на свой статус 100%-ного АО с госучастием, де-факто учреждено специальным законом. Если более пристально взглянуть на его содержание, то выходит, что РЖД никакое не акционерное общество, а в большей степени госкорпорация, хотя и застряло в некоем промежуточном статусе. Если бы на момент его учреждения в 2003 г. уже была внедрена в практику такая форма, как госкорпорация, то РЖД была бы прямая дорога именно в нее.
Сложившееся мнение о том, что госкорпорации – это очередное увеличение трат бюджета, стоит признать во многом необоснованным. Например, в любом случае для Олимпиады-2014 существует федеральная целевая программа, предусматривающая траты федерального бюджета. При создании госкорпорации ФЦП ликвидируется, а средства поступают в уставный капитал. В таком случае не возникает проблем, связанных с законодательными ограничениями закупочных процедур.
На первый взгляд может показаться, что создание госкорпораций весьма коррупционноемкая инициатива. И на деле вопросы открытости, прозрачности деятельности стоят перед госкорпорациями весьма остро. В данном случае очевиден плюс «индивидуального» закона: в нем можно и нужно не просто устанавливать нормы транспарентности, но и делать их более жесткими даже по сравнению с обычными акционерными обществами.
Кроме того, государству необходимо не только создать «точки прорыва» в отечественной экономике, но и мобилизовать частный капитал, который мог бы сотрудничать с государственным на вполне рыночных началах, но в направлениях, определяемых властями. В текущих условиях государство не имеет прямых механизмов, позволяющих реализовать подобную задачу. В отличие от ФГУПов – традиционных распорядителей ФЦП – госкорпорации должны оказаться более эффективными участниками рынка в финансовой части, поскольку имеют право привлечения отечественных и иностранных кредитов, получения гарантий и выпуска облигаций. Госкорпорации окажутся и более предпочтительным партнером для частного бизнеса, так как имеют возможность не только выстраивать отношения по схеме «заказчик – исполнитель», но и совместно реализовывать различные проекты, основываясь в том числе и на инструментарии государственно-частного партнерства.
В принципе, отечественная законодательная конструкция исходит из того, что государственные корпорации могут создаваться в любых значимых индустриях, где широко представлен государственный интерес. Для этого необходимо лишь доказательство того, что эта конструкция более оптимальна, чем та, через которую на настоящий момент реализуется государственный мандат. Ведь формально госкорпорация – некоммерческий фонд, принимающий на себя обязательство по более эффективному использованию управленческих, финансовых и деловых ресурсов, которые федеральным законом предоставляются ей в большей степени, чем, например, ОАО со 100%-ным госучастием.
Исключительность учреждения госкорпорации «именным» законом, кроме плюсов, имеет оборотную сторону. Во-первых, госкорпорации не вписаны в действующую правовую систему. Учреждение любой госкорпорации приводит к необходимости внесения изменений в ряд законов и нормативных актов. При этом большинство госорганов, консультантов и потенциальных коммерческих партнеров не только не разбираются в специфике этой организационной формы, но и относятся к ней весьма настороженно, что будет приводить на первых порах к сложностям при вхождении госкорпораций в коммерческие и административные правоотношения. Во-вторых, не до конца понятно, в какой мере передается государственный мандат в управление таких корпораций, какие конкретно у них полномочия выступать от имени государства и в каких случаях. В-третьих, законы о всех госкорпорациях проходили различные согласования и утверждения в весьма сжатые сроки, значительное количество важных деталей в них опускалось со ссылками на дальнейшее урегулирование либо правительством РФ, либо высшими органами управления. Это также будет существенно увеличивать количество противоречий в правовом статусе госкорпораций, а в дальнейшем приведет к необходимости корректировки законов об их создании.
В любом случае, по нашему мнению, на настоящем этапе развития экономики страны у нас нет иного, менее рискованного способа ответить на вызовы и потребности инфраструктурной и инновационной модернизации. Думается, что в ближайшее время мы станем свидетелями следующей логики развития событий. В общей сложности будет создано 10–15 госкорпораций. Если по прошествии нескольких лет «экспериментальная форма» госкорпорации будет признана эффективной, то вся система государственных финансов и государственных мандатов будет подтягиваться до уровня, заданного работой госкорпораций. Если качество работы подобных компаний будет сомнительным, то на смену им придут иные организационные формы, отвечающие вызовам времени.
Подобные процессы будут происходить в любом случае, если с государственной повестки дня не будет снят вопрос об изменении структуры отечественной экономики. Мы с вами станем свидетелями результатов и выводов уже через несколько лет.