Правила игры: Wolokita и коррупция
Бюрократизмус! Wolokita! Именно этими словами немецкого специалиста Генриха Марии Заузе из романа Ильфа и Петрова ругают Бюджетный кодекс сотрудники бюджетных учреждений и чиновники всех ведомств (за исключением тех, кто блюдет целевой характер использования бюджетных средств).
Именно жесткостью бюджетных правил игры и объясняется мода на создание госкорпораций – некоммерческих организаций, не имеющих никаких ограничений (иногда даже не подчиняющихся закону о банкротстве) и подотчетных лишь наблюдательным советам. Бюрократизм и волокита заставляют граждан и предпринимателей соглашаться с максимой ведущего американского политолога Сэмюэла Хантингтона: «Хуже общества с негибкой, слишком централизованной и нечестной бюрократией может быть только общество с негибкой, слишком централизованной и честной бюрократией». Если правила игры слишком забюрократизированы и мешают нормально работать, коррупция представляется единственным способом смазать заедающий механизм, сделать так, чтобы жизнь не остановилась.
Впрочем, не все так просто. Если бы Хантингтон был прав, то мы бы наблюдали отрицательную корреляцию между бюрократизмом и коррупцией – в некоторых странах население и бизнес жаловались бы на бюрократизм, но не на коррупцию, а в других – наоборот. На самом деле все имеющиеся межстрановые исследования показывают положительную корреляцию: чем разумнее правила игры, тем меньше коррупции. Причина этого понятна любому россиянину – дело в том, что правила игры не пишутся каким-то абстрактным высшим существом. Они создаются либо теми самыми чиновниками, которые выигрывают от коррупции, либо теми чиновниками, которые боятся коррупции со стороны своих коллег. В первом случае – чем труднее выполнять правила, тем легче взимать взятки за их невыполнение, во втором – бюрократическая волокита создает затруднения для чиновничьего произвола, повышая издержки коррупционного поведения. Первый аргумент очень прост – необходима дебюрократизация, сокращение чиновничьего вмешательства в экономику. Бремя волокиты может быть столь велико, что для общества лучше избавиться от функций государства – например, передать регулирование саморегулирующимся организациям или вообще перестать регулировать.
С другой стороны, если вмешательство государства все-таки необходимо, то с коррупцией надо бороться – иначе вместо соблюдения правил игры мы всего лишь создадим источник дохода для чиновника, выдающего коррупционные индульгенции на их нарушения. В данном случае единственный технократический способ борьбы – это создание коллегиальных органов принятия решений, создания такого количества согласований, чтобы «украсть стало дороже, чем заработать» – такая формула приписывается одному из участников «распила» бюджетных средств.
Именно так устроен и Бюджетный кодекс, и процедуры распределения средств инвестфонда. Проблема, впрочем, заключается в том, что быстро и эффективно потратить бюджетные средства в этом случае просто невозможно – деловой мир не стоит на месте, и нельзя заранее прописать адекватные процедуры для всех возможных сценариев. Именно поэтому олимпийские объекты в Сочи инвестиционный фонд построить до 2014 г. просто не успеет, так что создание госкорпорации «Олимп-строй» – это действительно вынужденный шаг. Однако и создание госкорпораций тоже, мягко говоря, не идеальное решение. Будем надеяться, что у нас найдутся сотни бескорыстных и талантливых чиновников для менеджмента и наблюдательных советов госкорпораций – ведь только в этом случае госкорпорации будут честно и эффективно работать на благо заявленной миссии. Впрочем, если бы мы не боялись коррупции, то госкорпорации были бы не нужны – Бюджетный кодекс мог быть гораздо более гибким.
К сожалению, при наличии опасности коррупции нельзя избежать неприятного выбора между взятками и бюрократизмусом. Технократического решения у этой проблемы просто нет – либо высокий уровень wolokity, либо бесконтрольность госкорпораций, в которых, по выражению бывшего премьер-министра Фрадкова, «и воровать не надо», – в госкорпорациях отсутствуют любые ограничения расходования бюджетных средств.
Хуже того, даже бюрократизмус не спасает от обвинений в коррупции. Супербюрократическая система пяти согласований при погашении внешнего долга должна была вроде бы исключить любые подозрения в возможности злоупотреблений. И тем не менее заместитель министра финансов Сергей Сторчак за решеткой. В то же время многочисленные очевидные нарушения закона другими чиновниками остаются безнаказанными. Какой смысл в разработке правил, если они не выполняются? Кому можно пожаловаться? В этом случае на память приходит тот же роман «Золотой теленок», в котором великий комбинатор дал педантичному немцу урок русского языка: «Понимаете? Мы, вы, они, оне пишут жалобы и кладут в сей ящик. Класть. Глагол «класть». Мы, вы, они, оне кладут жалобы... И никто их не вынимает. Вынимать! Я не вынимаю, ты не вынимаешь...»
Эта цитата – всего лишь констатация простого факта: технократических решений проблемы коррупции не существует. Можно прописать любые процедуры подотчетности и взаимного мониторинга, но без политических стимулов они просто не будут выполняться. Коррупция – проблема политическая, и решение у нее тоже политическое – в реальном разделении властей, политической конкуренции, свободе СМИ. Без этого нельзя победить ни коррупцию, ни ее родную сестру – волокиту .