Стратегия долгосрочного развития: Второе дыхание пенсионной системы
Нынешние проблемы пенсионной системы группируются вокруг трех основных социальных проблем:
– недопустимо низкие пенсии нынешних пенсионеров;
– угроза широкого распространения бедности в старости и среди тех работников, которым предстоит выйти на заслуженный отдых через 10–15 лет;
– недостаточная эффективность обязательной накопительной составляющей, что создает опасность низкого уровня пенсионного обеспечения и среди работников моложе 1966 г. р.
1. Необходимо признать, что выплаты нынешним пенсионерам относятся к ведению сферы социального обеспечения, а не пенсионного страхования. Тем самым появляется легитимная возможность передачи полной финансовой ответственности за выплату им пенсий федеральному бюджету. При этом федеральному бюджету в качестве дополнительного источника передается весь ЕСН и страховые платежи, которые отчисляются работодателями (в части обязательных пенсионных выплат) за работников 1966 г. р. и старше (т. е. тех, у кого нет обязательных накопительных счетов).
Кроме того, для преодоления бедности среди пенсионеров потребуется (в соответствии с предложениями Минздравсоцразвития, которые можно поддержать):
– в ближайшие 1–2 года поднять размер базовой части пенсии до уровня прожиточного минимума в регионе проживания пенсионера, используя для этого при необходимости средства региональных бюджетов;
– провести пересчет пенсионного капитала нынешних пенсионеров таким образом, чтобы средний размер трудовой пенсии уже через 2–3 года соответствовал 2–2,5 среднероссийского прожиточного минимума пенсионера.
2. Отдельный комплекс мер требуется для обеспечения достойных пенсий работникам старше 1967 г. р., которые не имеют обязательных накопительных счетов. Очевидно, что в оставшиеся до выхода на пенсию годы (не более 13 лет) даже при помощи недавно введенной программы добровольного софинансирования для этого поколения работников накопительный элемент будет крайне незначительным. По расчетам, максимум, который будет прибавлен к пенсии совместными усилиями самого работника, государства и работодателя, составит всего 2000 руб. в месяц. Таким образом, очевидно, что фактически для данной когорты работников придется применять тот комплекс мер, который предлагается в отношении нынешних пенсионеров.
3. В отношении работников моложе 1966 г. р. (у них открыты обязательные накопительные счета) следует форсированно, уже в ближайшие годы увеличивать размер обязательного взноса в накопительную часть – с нынешних 6% от заработной платы до 8%, 10%, возможно, 12%. При этом соответственно должны снижаться обязательные отчисления на обеспечение страховой части их будущих пенсий. Кроме того, должна быть расширена недавно законодательно закрепленная программа государственного софинансирования добровольных пенсионных накоплений. С 12 000 руб. в год вклад государства должен быть увеличен не менее чем до 40 000–50 000 руб. Это должно обеспечить тем, кто будет выходить на пенсию начиная с 2022 г., достойный уровень материального обеспечения в значительной (а затем и в преимущественной) части за счет обязательных и добровольных накоплений.
4. Наконец, в отношении тех, кто только вступает в трудовую жизнь в ближайшие годы, предлагается рассмотреть вопрос о введении страхового взноса на обязательный накопительный счет в размере 12–15% и ЕСН в размере 5–7% от заработной платы, средства которого пошли бы на остающийся небольшой распределительный компонент, обеспечивающий базовую часть пенсии. При этом необходимо серьезно ужесточить стажевые требования для получения базовой части пенсии – с нынешних пяти до не менее чем 20–25 лет уплаты ЕСН. Тем самым пенсия для этой когорты будет состоять из двух обязательных частей: базовой и накопительной, а также в большинстве случаев к ней будет добавляться страховая выплата за счет добровольного пенсионного страхования либо через программу софинансирования с государством и предпринимателем, либо через самостоятельную программу с негосударственным пенсионным фондом (НПФ), либо оба эти варианта вместе.
5. Должен быть принят целый ряд мер в отношении НПФ с целью создания максимально привлекательных для частных вкладчиков условий работы с ними, повышения надежности их деятельности:
– освобождение пенсионных взносов работодателей в НПФ от ЕСН;
– освобождение пенсионных взносов граждан в негосударственные пенсионные системы от подоходного налога;
– освобождение пенсионных выплат из НПФ от налога на доходы физических лиц;
– унификация налогообложения НПФ и других субъектов негосударственного пенсионного обеспечения;
– ужесточение требований к деятельности НПФ и частных управляющих компаний, в том числе по достаточности собственного капитала, стандартам операционной деятельности.
6. Не менее важными стратегическими мерами представляются принятие закона «О профессиональных пенсионных системах» и урегулирование статуса Пенсионного фонда России.
Сейчас более 20% работников выходят на пенсию досрочно (в основном это списки № 1 и № 2, работа в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях). Это создает дополнительную финансовую нагрузку на Пенсионный фонд, вынужденный оплачивать сверхнормативные 5–10 лет пребывания на пенсии. С другой стороны, работодатели возражают против перекладывания на них затрат на досрочную выплату пенсий, что не позволяет окончательно провести через Государственную думу принятый в первом чтении еще в 2002 г. закон «О профессиональных пенсионных системах». С нашей точки зрения, выходом из ситуации могло бы стать введение механизмов стимулирования (через налоговые и другие преференции) работодателей, во-первых, к закрытию рабочих мест с вредными условиями труда и, если это технологически или климатически невозможно, во-вторых, к платежам в профессиональные пенсионные системы. Во всяком случае, необходимо хотя бы возобновить прерванный несколько лет назад диалог между правительством и работодателями на эту тему.
Статус ПФР
Что касается Пенсионного фонда России (ПФР), то его статус до сих пор определен постановлением Верховного совета РСФСР от 1991 г. как «финансово-кредитное учреждение», что противоречит принятому позже Гражданскому кодексу. По нашему мнению, одним из вариантов изменения статуса ПФР могла бы стать его трансформация по аналогии с НПФ в «особую организационно-правовую форму некоммерческой организации социального обеспечения». Но в отличие от НПФ его учредителями стали бы государство, представители работодателей и работников (например, делегированные Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений). Это позволило бы освободить Пенсионный фонд России от многих нынешних не свойственных ему функций (обеспечение пенсионными выплатами нынешних пенсионеров, ведение реестра федеральных льготников и выплата им ЕДВ, фиксация прав на получение материнского капитала и т. п.), что позволило бы сконцентрировать работу этой структуры на вопросах обязательного и добровольного пенсионного страхования.