Муниципальная реформа: Вертикаль достроена
В 2008 г. закончился переходный период муниципальной реформы, установленный Федеральным законом № 129-ФЗ от 12.10.2005 г. Проблем накопилось немало. Необеспеченность муниципальных полномочий финансами, диктат муниципальных районов в отношении поселений, ущемление прав крупных городов – лишь наиболее очевидные. С завершением переходного периода в муниципальном и экспертном сообществе, да и в обществе в целом связывались определенные надежды. Ожидалось, что именно в этот год будут глубоко проанализированы и обсуждены итоги переходного периода, приняты поправки в муниципальное законодательство, отражающие уроки предшествующих трех лет. Однако этим ожиданиям не суждено было сбыться. Основные итоги 2008 г. состоят не в том, что было решено или сделано, а в том, что не произошло, не случилось, не состоялось.
Не было широкой общественной дискуссии об итогах и уроках переходного периода, о готовности страны к полномасштабному внедрению муниципальной реформы. Обсуждения в научных и общественных организациях носили единичный характер и явно не пользовались спросом со стороны органов власти и лиц, принимающих решения. На этом фоне выделялась серия исследований и обсуждений проблематики местного самоуправления (МСУ) Институтом современного развития, по результатам которых был подготовлен доклад «Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003–2008 гг. и пути совершенствования». В рамках доклада действительно удалось обобщить имеющиеся в экспертном сообществе представления о возможных путях эволюции муниципальной реформы и ее нормативно-правового регулирования. При всей своей дискуссионности он мог бы послужить базой для определения дальнейших направлений совершенствования законодательства в сфере муниципального регулирования. Но не послужил, оказался невостребованным.
Не было сделано никаких попыток решить наиболее острые проблемы муниципальной реформы, к которым в первую очередь относятся вопросы финансовые. Хотя эти вопросы обсуждались в публичном пространстве неоднократно, в том числе на достаточно высоком уровне. Так, 3 июля 2008 г. состоялось расширенное заседание совета по местному самоуправлению при председателе Государственной думы РФ. Дискуссии на совете носили принципиальный характер и фактически обозначили концептуальные развилки в организации финансирования муниципальных образований (МО): нужно ли исходить из регулирования расходов МО, которые должны так или иначе обеспечиваться доходами, либо из регулирования доходов местных бюджетов, в рамках которых муниципальные образования сами решают вопросы местного значения в меру наличия средств. Рекомендации совета содержали компромиссные и обтекаемые формулировки, но тем не менее предлагали ряд серьезных финансовых мер. Среди них – отмена федеральных льгот по региональным и местным налогам, закрепление за муниципальными образованиями дополнительных доходных источников. Ни одно из предложенных решений принято не было.
Не была определена судьба тех положений – также касающихся финансирования МО, – которые были установлены на переходный период, но во многом носили концептуальный характер. Наиболее принципиальным вопросом была судьба поправок, предусматривающих возможность устанавливать муниципальным образованиям дополнительные нормативы в счет финансовой помощи не только от подоходного, но и от любых зачисляемых в региональный бюджет налогов по согласованию с органами МСУ, а также право региона заменять дополнительными нормативами не только подушевые дотации, но и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В регионах этот инструментарий оказался востребованным. Из 53 субъектов Федерации, установивших в 2008 г. дополнительные нормативы налоговых отчислений муниципальным образованиям, в большинстве нормативы были введены не только в счет подушевых дотаций, но и в счет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Двенадцать регионов воспользовались правом устанавливать отчисления не только от подоходного, но и от других видов налогов. На совете по местному самоуправлению при председателе Думы предлагалось продлить действие поправок за рамки переходного периода, предусмотрев возможность установления дополнительных нормативов на срок до трех лет и более. Это могло бы стать одним из инструментов повышения самостоятельности муниципальных образований. Но не стало, поскольку никаких решений по данному вопросу принято не было. С завершением переходного периода эти поправки автоматически перестали действовать.
Не было внесено никаких принципиальных изменений в разграничение полномочий между различными уровнями власти. Что, скорее всего, хорошо, но также вписывается в наш перечень «не»
Не был установлен перечень вопросов местного значения, полномочия по которым поселения не могут передавать на уровень муниципального района, хотя эта мера как способ обеспечения реальной самостоятельности поселений неоднократно обсуждалась в течение года.
Перед чем было это неестественное затишье, стало ясно к концу января 2009 г. 27 января в Думу внесен президентский законопроект, предусматривающий формирование института удаления глав муниципальных образований в отставку. Инициатива удаления в отставку может принадлежать как группе депутатов представительного органа муниципального образования, так и высшему должностному лицу субъекта Федерации – губернатору. Причем, если инициатива провалилась, через месяц ее можно повторить.
Внесение подобного законопроекта именно сейчас производит странное впечатление по многим причинам. На всем протяжении муниципальной реформы время от времени выносились на обсуждение поправки, предусматривающие существенное перераспределение власти между муниципальным и региональным уровнем в пользу последнего. Инструменты предлагались разные, например перераспределение ключевых полномочий в пользу субъектов Федерации либо существенное ограничение федеральных гарантий местного самоуправления применительно к региональным столицам. Подобные инициативы исходили от групп депутатов и обычно не оказывали существенного влияния на законотворческий процесс. Не стала исключением и подготовка последнего из принятых законодательных актов в сфере муниципальной реформы – Федерального закона от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В одном из его промежуточных вариантов появились статьи, предусматривающие право губернатора выдвигать инициативу по отзыву главы МО. Эти предложения вызвали ожидаемую возмущенную реакцию экспертного сообщества и были исключены из текста обсуждаемого закона. Чтобы через месяц после его принятия оказаться внесенными уже в качестве президентского законопроекта.
Непонятно и время внесения подобных предложений. Вряд ли разгар экономического кризиса – подходящий момент для резких изменений баланса власти, чреватых дезорганизацией деятельности тех самых структур, которые обеспечивают предоставление базовых услуг населению – уборку мусора, тепло, канализацию. Уже появившиеся отклики на президентскую инициативу показывают, что у региональных властей руки чешутся испробовать данный механизм на практике. И не стоит тешить себя иллюзиями, что, если сформулированы критерии удаления в отставку, это предотвратит разрушительные противостояния. Это может их даже усилить – у региональной власти достаточно рычагов для того, чтобы спровоцировать возникновение острой ситуации в муниципальном образовании, опираясь на которую затем можно будет удалить его главу.
Не надо забывать и о реакции населения. Результаты многих опросов показывают, что в России оценка власти напрямую связана с ситуацией в жизни людей: хорошо жить – хорошая власть, плохо жить – и власть становится плохой. Соответственно, в условиях кризиса негативная оценка власти будет возрастать вне зависимости от ее реальных действий либо возможности повлиять на причины кризисных явлений. Появление именно в этот момент механизма удаления в отставку, скорее всего, приведет к тому, что общее недовольство жизнью в условиях кризиса станет выплескиваться в требования смены муниципальной власти, что может вызвать еще большую дестабилизацию на местах. И не стоит считать, что предлагаемые в президентском законопроекте новации затрагивают только муниципальный уровень. Не стоит недооценивать их влияние на политическую жизнь страны в целом.
Еще несколько дней назад я хотела написать, что экономический кризис станет реальной проверкой жизнеспособности предусмотренных реформой механизмов, их адекватности задачам поддержания нормальных условий жизни населения в сложной экономической ситуации. И по итогам кризиса можно будет делать выводы, куда двигаться дальше. Теперь хочется написать совсем другое. Переходный период действительно закончен. Вертикаль власти достроена до конца. И двигаться больше некуда.