Суть дела: Мы готовы к дискуссии

ФАС оштрафовала ОАО «Лукойл», ОАО «Газпром нефть», ОАО «ТНК-ВР Холдинг» и ОАО «НК «Роснефть» за нарушение антимонопольного законодательства на общую сумму около 5,7 млрд руб., а также ОАО «Газпром нефть», ОАО «ТНК-ВР Холдинг» и ОАО «НК «Роснефть» – на сумму свыше 14 млрд руб. Но прецедентная сумма штрафа – 157,7 млн руб. – была выписана ОАО «Газпром».

Влезать везде, где только можно», – так в интервью «Ведомостям» охарактеризовал принцип работы своей команды глава ФАС Игорь Артемьев. Она уже влезла в дела нефтяных компаний, гостиниц и авиаперевозчиков. С 30 ноября введено уголовное наказание за нарушение антимонопольного законодательства, и ФАС теперь помогают МВД и прокуратура. На очереди – монополия «Газпрома», чиновники и серия поправок в антимопольное законодательство, которые готовятся совместно с Минэкономразвития к марту. О новых планах Игорь Артемьев впервые рассказал 29 октября на конференции газеты «Ведомости». Текст выступления приводится ниже.

Правила, как у всех

Двадцать первого октября в Париже было положено начало процессу вступления России в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в качестве полноправного члена. По поручению правительства на заседании Комитета по конкуренции ОЭСР ФАС сделала доклад о состоянии конкуренции в нашей стране, изменении антимонопольного законодательства и правоприменительной практике в России. Это был первый из 20 комитетов, через которые нашей стране нужно будет пройти, чтобы доказать свою способность и готовность быть полноправным членом этой влиятельной международной организации. Сейчас мы пока там присутствуем в качестве наблюдателей.

Комитет по конкуренции ОЭСР провел экспертизу российского законодательства и его соответствия стандартам этой организации и фактически экзаменовал нас по всем наиболее важным вопросам антимонопольного регулирования. Мы ответили на большое количество тщательно подготовленных конкретных вопросов, которые нам задали лучшие специалисты в области антимонопольной политики в мире, руководители антимонопольных ведомств разных стран. В феврале 40 наиболее авторитетных в области антимонопольного регулирования экспертов подведут итоги своего анализа и сообщат свое решение, но первые выводы они уже сделали. Приоритеты российской конкурентной политики, по их мнению, должны быть следующими:

• концентрация на борьбе с картелями, а не на вертикальных соглашениях;

• повышение эффективности санкций;

• концентрация на делах, оказывающих существенное влияние на конкуренцию;

• развитие практического взаимодействия с  зарубежными конкурентными ведомствами.

Главная цель – картели

Во втором антимонопольном пакете в п. 1 ст. 11 КоАП осталось только два типа вертикальных соглашений, подпадающих под запрет. Эта практика обеспокоила международных экспертов. Они считают, что мы должны концентрироваться на борьбе с горизонтальными картельными соглашениями и стараться не путать их с вертикальными. Это пожелание совпадает с нашими целями. Мы будем заниматься борьбой с картелями. В составе антимонопольной службы уже создано специальное управление, и, хотя мы не смогли пока выявить ни одного соглашения горизонтального характера, выводы для себя уже сделали, либерализовав практику работы с вертикальными соглашениями.

Мы должны понимать, что жесткие санкции сейчас важны для нашего рынка, и мы не можем отказаться от практики применения оборотных штрафов, которой давно нет в Европе. С другой стороны, некоторые эксперты полагают, что оборотные штрафы за нарушения, которые не приводят к фактическому ограничению конкуренции, могут быть чрезмерным наказанием. Возможно, нам стоит подумать о внесении поправок в законодательство о применении фиксированных штрафов по некоторым антимонопольным делам, которые близки по своей природе к гражданско-правовым и которые не влекут прямого ограничения конкуренции.

О чем еще говорили международные эксперты? У ФАС очень много дел. Например, только по ст. 10 КоАП мы ежегодно возбуждаем десятки тысяч дел, тогда как, скажем, наши коллеги в Великобритании – 20 дел в год. Международные эксперты сомневаются в том, что мы можем вести эффективное расследование такого количества дел. Мы признаем необходимость сконцентрироваться на крупных делах, оказывающих существенное влияние на конкуренцию. В связи с этим, возможно, ФАС будет меньше проявлять собственной инициативы в возбуждении антимонопольных дел по несущественным нарушениям, вычленяя только наиболее крупные, оказывающие решающее воздействие на рынок. Со следующего года мы будем больше концентрироваться на контроле за горизонтальными картелями.

Наказание ужесточено

С 30 октября 2009 г. вступила в силу новая ст. 178 УК РФ, предусматривающая уголовную ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Применение Уголовного кодекса возложено на правоохранительные органы, которые будут утверждать соответствующее обвинительное заключение. Порядок взаимодействия ФАС с МВД сейчас прорабатывается, но уже можно сказать, что он будет начинаться с практической квалификации соответствующего нарушения антимонопольного законодательства, произведенной ФАС.

Наша позиция по квалификации нарушений такова: антимонопольное дело, связанное с картелями, подтвержденное решением суда, может сразу возбуждаться в рамках УК РФ. Дела о злоупотреблении доминирующим положением на рынке могут быть переквалифицированы в уголовные, в случае если законодательство нарушено трижды в течение трех лет, и мы будем вести статистику таких нарушений.

Все очень просто: сначала ФАС признает факт нарушения компанией антимонопольного законодательства, потом это решение подтверждается судом, и только потом может подниматься вопрос о возбуждении уголовного дела в рамках МВД.

Ждать большого числа уголовных дел по нарушениям антимонопольного законодательство в ближайший год не стоит: для нас важны примеры осуждения обществом и государством определенных видов деятельности, нежели попытка за счет массовости добиться какого-то результата.

Борьба с монополиями

Помимо ужесточения наказания по определенным нарушениям предусматривается его либерализация.

Во втором антимонопольном пакете законов за злоупотребление доминирующим положением на рынке предусмотрен штраф пониженного размера для хозяйствующих субъектов, доля которых на товарном рынке составляет менее 35% (но не входящих в число коллективно доминирующих). Могу сказать, что компании, близко подошедшие к порогу в 35%, впервые с 1991 г. могут оказаться среди привлеченных к ответственности за антиконкурентную политику. Необходимость подобных мер не вызывает сомнений, потому что на ряде рынков мы видим доминирование нескольких крупных игроков, которые пытаются установить свои правила игры.

Кроме того, понижен «оборотный» штраф для хозяйствующих субъектов, которые более 75% выручки получают от реализации товара, на рынке которого совершили нарушение (так называемые монопродуктовые компании); штраф от 0,3% до 3% (вместо 1–15%).

Как вы помните, штраф берется с оборота компании на том рынке, где совершено правонарушение, соответственно для компаний, продающих единственный продукт, санкция оказывается гораздо более серьезной, чем для компаний, производящих на своих предприятиях 10 000 товаров. Для последних в случае нарушения штраф будет рассчитываться по локальному рынку, на котором представлен отдельный товар или услуга. Такие же предприятия, как муниципальные водопроводно-канализационные компании, при сравнительно небольших нарушениях подпадали под очень большие штрафы. Мы решили эту ситуацию скорректировать.

Приведу в пример кейс, отражающий проблемы, с которыми сталкивается ФАС. Среди интересных дел – наше разбирательство с «большой четверкой» нефтяных компаний. С чем мы здесь столкнулись? Мы увидели, что в проигранных нами делах, например в отношении компании ТНК-ВР, суды не пытались анализировать, совершила ли компания нарушение, разобраться, почему цены на ее продукцию росли, когда на мировых рынках стоимость нефтепродуктов стремительно падала, а пошли по другому пути. Наше решение по ТНК-ВР было отменено на том основании, что суд счел данное нами определение продуктовых и географических границ рынка неверным.

В нашей стране никогда не было судебного спора по данной тематике, больших штрафов и пристального внимания к делу о нарушении правил конкуренции на рынке. По правде говоря, хотя у нас отсутствует прецедентное право, решение по этому делу на долгие годы определит судебную практику. Мы рассчитываем, что в Высшем арбитражном суде, в который мы обратились с надзорной жалобой, нашему вопросу будет уделено достаточно внимания.

Согласованные действия

В практике применения ст. 11 КоАП мы должны четко определить, что считается согласованными действиями и где проходит черта, за которой правонарушение превращается в преступление. По нашему мнению, следует детализировать нормы, связанные с так называемым информационным обменом, возникающим в подобных случаях молчаливого сговора. Возможно, нам даже следует ввести квалифицирующий признак, по которому, скажем, если компания не опубликовала в источниках, доступных другим участникам рынка, свою ценовую политику или какие-то свои ценовые прогнозы, ее действия не должны квалифицироваться как согласованные.

То есть, чтобы признать компанию нарушившей ст. 10 КоАП, антимонопольный орган должен представить суду косвенные доказательства, свидетельствующие о правонарушении. Учитывая возможность уголовной ответственности для нарушителей, мы должны делать это очень быстро, иначе рыночные структуры не будут понимать, когда они нарушают закон.

Монопольно высокая цена

В последнее время в экспертном сообществе была очень популярна дискуссия о том, что следует считать монопольно высокой ценой. Чтобы четко это определить, ФАС активно приступает к методическому анализу сопоставимых рынков. От затратного метода, ранее являвшегося основным и для нас, и для налоговой инспекции, мы постараемся уйти, понимая, что он в России не всегда является информативным.

Сегодня компания может показать в своих документах любую себестоимость и рентабельность. Разобраться в обоснованности этих показателей, к примеру, у вертикально-интегрированных компаний вообще невозможно. Вспомним давальческие и подобные им производственные цепочки – такие взаимоотношения всегда очень сложно анализировать. Следует понимать, чтобы научиться работать по сопоставимым рынкам, мы должны определить критерии сопоставимости. ФАС готова к дискуссии по этой теме.

Итак, в первую очередь нам предстоит как можно быстрее определить, какие факторы являются квалифицирующими для согласованных действий; какие дополнительные нововведения можно включить в определение монопольно высокой цены; оправданно ли использование гибких формул определения цены, привязанных к мировым показателям.

В Европе за последние 50 лет было разработано огромное количество инструкций, определений, развивающих достаточно компактные законодательные акты, которые позволяют четко определять границы, за которыми наступает правонарушение. Нам это только предстоит сделать.

За последние пять-шесть лет ФАС выпустила немало таких актов, но их все еще недостаточно. Недавно вышла новая статья (ст. 178 УК РФ) об уголовной ответственности за антимонопольные нарушения, так что ближайший год будет посвящен именно этой работе, способной сделать антимонопольное законодательство понятным и правоприменителям, и судьям, и, конечно же, бизнесу. Но работа над правилами конкуренции должна продолжиться.

Дела Артемьева

2009