Виноват прогноз

Слишком большие дефициты бюджетов, которые развитым странам теперь так трудно сокращать, – итог привычки к сверхоптимистичным прогнозам, пришел к выводу профессор Гарварда Джефф Фрэнкель. Проанализировав данные 33 стран, он нашел одну с идеальными бюджетными правилами – это Чили

Чрезмерный бюджетный дефицит развитых стран, который сейчас власти тяжело и болезненно пытаются поставить под контроль, – результат слишком оптимистичных правительственных прогнозов в прежние годы высокого экономического роста. Если прогнозы гласят, что бум длится и длится, то и незачем прибегать к столь неприятным мерам, как сокращение расходов и повышение налогов, объясняет Фрэнкель в исследовании «Сверхоптимизм официальных бюджетных прогнозов и их последствия».

С 2000-х гг. некоторые развитые страны придерживались проциклической политики – снижали налоги и увеличивали расходы, пока экономика росла, а в период рецессии обнаружили себя в долгах, сокращать которые можно только ужесточением фискальной политики. Расширение госрасходов часто продукт политики, имеющей короткий горизонт планирования, – политические циклы обычно коротки, а убеждения, на что тратить деньги, у сменяющих друг друга политиков нередко разные, пишет Фрэнкель. Но из всех вариантов причин, почему правительства предпочитают больше тратить и мало сберегать в периоды экономического подъема, чрезмерно оптимистичные прогнозы играют не последнюю роль. В 2001 г. уверенность правительства США, что профицит бюджета в ближайшие 10 лет достигнет $5 трлн, была главным аргументом для того, чтобы убедить конгресс одобрить снижение налогов и увеличение расходов. За 10 лет бюджет достиг $5-триллионного дефицита. Европейские правительства тоже упорно оправдывали большой дефицит нереалистичными предсказаниями, что в ближайшие годы он сократится.

Проанализировав данные 33 стран (26 стран Европы; США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, а также Чили, Южная Африка и Мексика), исследователь обнаружил, что в среднем их правительства прогнозировали рост ВВП на текущий год на 0,4 п. п. выше, чем потом оказывалось, отклонения в трехлетних прогнозах достигали 1,8 п. п. Особенно оптимистичными были восточные члены еврозоны: Эстония завышала ежегодный рост в среднем на 2,4 п. п. (на трехлетнем горизонте – на 10,3 п. п.), Латвия – на 3,2 п. п. (11,2 п. п.), чемпионом по оптимизму оказалась Греция, где в 2000–2009 гг. среднегодовые темпы экономики были на 4,3 п. п. ниже, чем ожидалось. На основе таких ожиданий прогнозы балансов бюджетов в среднем по странам оказывались завышенными на 0,2 п. п. ВВП при годовом горизонте планирования, 1,5 п. п. – при трехлетнем (см. таблицу).

Многие верят, что для улучшения фискальной политики нужны правила по ограничению дефицита, пишет Фрэнкель. Однако страны, руководствовавшиеся, например, Пактом стабильности и роста (ограничивает дефицит стран ЕС 3% ВВП), имели бюджеты еще более проциклические, замечает он: такие правила только увеличивают неоправданный оптимизм, побуждая правительства для достижения своих целей корректировать прогнозы, а не свою политику. Один из недостатков пакта – негибкость: порог в 3% дефицита быстро достигается в период бума, что в период спада несет большие проблемы.

Среди 33 стран Фрэнкель нашел одну с идеальными бюджетными правилами – это Чили. Главное институциональное новшество, закрепленное юридически, – изоляция прогноза от политических соблазнов: в Чили две группы независимых экспертов официально ответственны за прогноз темпов ВВП и цен на медь (ее экспорт дает бюджету 16% доходов), на основе этих данных правительство делает расчеты параметров бюджета, ставок налогов и проч. Если получающийся баланс бюджета не совпадает с целевым, то бюджет регулируется так, чтобы совпал. Правительство может увеличить дефицит, только если ВВП снижается относительно своего долгосрочного тренда (а учитывается именно он) либо если цены на медь ниже 10-летнего равновесного значения (а учитывается именно оно). Так, ориентир в 1% профицита в 2009 г. был снижен до нуля. Бюджетные правила прошли настоящее испытание во время бума 2003–2008 гг., когда политическое давление объявить растущие цены на медь постоянным трендом и таким образом увеличить госрасходы было велико. Однако экспертная группа постановила, что повышение цен – явление временное, а сверхдоходы надо сберегать. В результате профицит достигал почти 9% ВВП, когда цены на медь были на пике; страна сократила долг до 4% ВВП и накопила 12% ВВП в нацфонде, что позволило существенно смягчить бюджетную политику во время рецессии 2008–2009 гг., когда стимулы были крайне необходимы. В 2010 г. суверенный рейтинг Чили был поднят до А+, выше, чем у некоторых более богатых стран – Израиля и Кореи, не говоря про Исландию или Грецию. По некоторым оценкам, приводит Фрэнкель, такая бюджетная политика не только способствовала росту интереса инвесторов (приток капитала помог пережить кризис в начале 2000-х), но и сокращает волатильность динамики ВВП на треть.

Россия тоже отличалась консерватизмом прогнозов (см. таблицу) и тоже имела строгие бюджетные правила (сначала цена отсечения, когда доходы от нефти выше определенной цены, шли в стабфонд, потом зафиксированный объем нефтегазового трансферта). Они позволили резко снизить госдолг в первой половине 2000-х, а в 2009–2010 гг. финансировать дефицит. Правительственные эксперты в «стратегии-2020» советуют снова вернуться к структурному бюджету, основа которого – базовая цена нефти, рассчитываемая исходя из 10-летней скользящей средней цены. Например, на 2012 г. базовая цена нефти составила бы $63 (при фактической $105), на 2015 г. – $84 (при фактической $99). При этом структурный дефицит – разница между расходами и доходами с учетом базовой цены нефти – в расчетах экспертов варьируется в пределах 1,3–2,4% ВВП.

Недостатка в качественных прогнозах нет нигде – есть свобода политиков проводить популистские меры, считает Юлия Цепляева из BNP Paribas: «Пример с Чили иллюстрирует разницу в отношении к установленным правилам игры – прогнозы ни при чем, если политик ради сиюминутного эффекта может вполне легально взять и потратить любую сумму, а краткосрочные цели политику всегда ближе долгосрочных». Технически правила в России были ненамного хуже, чем в Чили, – разница в том, что в Чили их соблюдали строго, а у нас частично, согласна Наталья Акиндинова из Центра развития ВШЭ: «Это проблема политики, а не правил». Также и в ЕС проблема не в плохих правилах, а в их нарушении, а в США неограниченный эмиссионный ресурс создает иллюзию возможности решить любую проблему, рассуждает она. Оптимизм прогнозов был следствием глобального заблуждения, что с циклическими кризисами уже научились справляться и их не будет, продолжает она, только экспортеры ресурсов всегда считали, что цены могут упасть и нужны запасы.