Интервью - Алексей Саватюгин, заместитель министра финансов РФ

В России не хватает лоббизма, убежден Саватюгин, ранее о руководивший одним из самых влиятельных на фондовом рынке профобъединений. Сейчас он ощущает дефицит защитников интересов потребителей. Их голос слабо слышен почти в любой дискуссии, будь то тарифы по ОСАГО, госгарантии по вкладам или приватизация компаний на Московской бирже. А в борьбе отраслевого лобби с государством все чаще верх берет последнее. И снижение его влияния не быстрый путь, признает либерал Саватюгин.

– Такая идея не нова. Когда вводилась система страхования, Сбербанк очень не хотел входить в эту систему. Логика такая: я и так госбанк, вероятность моего банкротства нулевая, при это у меня больше половины рынка вкладов физлиц, значит, я один должен наполнять больше половины фонда страхования вкладов. То есть своими деньгами плачу за более рискованные банки, которые уходят с рынка. Но тогда с усилиями все-таки удалось добиться того, чтобы все банки были в равных условиях, чтобы мы не разделяли: государственные и негосударственные – все платят пропорционально доли. Такая же система и в фонде РСА – «Росгосстрах» занимает треть рынка ОСАГО, и они тоже жалуются. Эта проблема возникает всегда, когда мы строим гарантийные фонды. Нет возможности какие-то банки исключить, есть возможность усложнить немного систему страхования вкладов – банки с более рискованной депозитной политикой должны платить больше. Мое предложение также – причислить к таковым банки, предлагающие по депозитам проценты существенно выше рыночных.

– Вы часто отмечаете очень большую роль государства на нашем финансовом рынке: само себя продает, покупает и регулирует. Что по этому поводу предпринимается?

– Это родовая травма нашего финансового рынка. Он зародился в советской социалистической экономике, многое оказалось монополизированным: один банк на страну, одна страховая компания на страну – и никаких других инструментов. В советское время даже в других секторах была какая-то конкуренция – скажем, между промышленными предприятиями или конструкторскими бюро. И действительно, государство – я не устаю это повторять – и самый большой собственник на рынке, и эмитент, и инвестор, и игрок, и регулятор, и арбитр. Но много делается сейчас: программа приватизации, в том числе финансовых институтов, программа выхода ЦБ из капитала Московской биржи. Недавно на совещании у председателя правительства принята «дорожная карта» по строительству Международного финансового центра (МФЦ) в Москве, там несколько десятков пунктов, многие из них так или иначе направлены на снижение роли государства на финансовом рынке. Но это не быстрый путь.

– Возникает обратное ощущение растущей роли государства?

– На рынке происходят разные события. Да, доминируют банки с госучастием, эти же банки являются собственниками пенсионных фондов, управляющих и страховых компаний. Госбанки имеют преимущество не только в том, что они большие, но также в том, что к ним доверие населения больше. Другие участники финансового рынка гораздо слабее и финансово, и административно. Как результат, некоторые решения принимаются в пользу отдельных игроков. Но это специфика не только финансового, а всех рынков, борьба разных групп влияний.

– Мегарегулятор способен повлиять на ситуацию?

– Есть аргументы за, есть против. Окончательного решения еще нет, мнения разделились, у нас еще есть месяц все обсудить. Скажу только, что риски есть у каждой схемы объединения, как в случае с ликвидацией ФСФР и передачей ее полномочий в ЦБ, так и в случае с ее сохранением.

– Многие склоняются к переходу ФСФР под эгиду ЦБ. В этой схеме какие риски?

– Любые риски, присущие большой бюрократической структуре со сложным циклом принятия решения. Финансовые рынки динамичны и очень быстры, появляются новые инструменты, новые схемы, новые виды договоров – иногда решения надо принимать быстро. В большой структуре это затруднено. Но это субъективные риски, которые могут быть решены грамотным менеджментом, взаимодействием между подразделениями внутри, налаживанием связи с рынком, обратной связью. Противники объединения называют те риски, которые пока решаемы. Пример одного из них – у ЦБ на первом месте будет кредитная политика и денежная эмиссия, а финансовые рынки будут на задворках сознания. Но точно так же можно сказать и о ситуации, которая есть сейчас: на первом месте – эмиссия, банковский надзор – на втором. Теперь у ЦБ еще электронные деньги, платежные агенты, терминалы оплаты, но никто не беспокоится почему-то, что им уделяется мало внимания.

– Может, у ФСФР также слишком много новых направлений появляется. Forex, например, требует определенной специализации.

– Сейчас ФСФР занимается регулированием страхового рынка, рынка ценных бумаг, бюро кредитных историй, кредитными кооперативами, микрофинансовыми организациями т. д. Все эти сферы требуют разной специализации. Но пока что я не слышал претензий к ФСФР, что биржевой рынок у нее на первом месте, а страховой – на втором. Еще один аргумент против – у ЦБ будет конфликт интересов. Но у него уже сейчас огромный конфликт интересов: он владелец крупнейшего банка, председатель ЦБ – председатель совета директоров крупнейшего банка, а заместитель председателя ЦБ – председатель совета директоров нашей крупнейшей биржи. Уже сейчас конфликт интересов внутри есть, добавление к этому других рынков, например страхового, его не увеличит, так как у ЦБ нет активов на страховом рынке. Да, у него увеличится сфера регулирования, но не конфликт интересов.

– Вы были инициатором предыдущей реформы регулирования, распределения законотворческой и законодательной функций между ФСФР и Минфином. Через год реформа была признана неэффективной, чиновники жаловались на межведомственные разногласия, споры приходилось разрешать на уровне правительства. Почему так получилось и не возникнет ли подобного при мегарегуляторе?

– В той реформе Минфин предлагал другую конструкцию – перевести ФСФР в службу, подведомственную Минфину, как налоговая служба, например, и тогда логично было бы развести законотворческую и надзорную функции. Так было раньше на страховом рынке. Конструкцию не поддержали, поэтому ФСФР оставили под правительством, в Минфин отдали нормативные функции. Жалобы непонятны – полномочия каждого ведомства прописаны в законе.

Не Минфин являлся инициатором дискуссии о мегарегуляторе, идея родилась из одного письма ФСФР с просьбой об объединении с ЦБ. Но в целом мы поддерживаем, есть сильные аргументы для объединения банковского и небанковского надзора: у нас появились крупные финансовые холдинги, подразделения которых даже на финансовых рынках отчитываются разным регуляторам. Получается разрозненный надзор и не видны все риски групп. Законотворческих же функций у ЦБ нет, только нормативно-правовое регулирование. И я не слышал, чтобы кто-то сейчас собирался через конституцию менять ситуацию.

– Против слияния с ЦБ наиболее активно выступают организации участников рынка. Минфин достаточно часто, как и другие госорганы, упрекают в отсутствии обратной связи с рынком. Как можно ее наладить?

– Пусть представитель какой-нибудь организации, глядя мне в глаза, скажет, что он попросился на встречу в Минфин, а ему отказали. Он написал письмо, а ему аргументированно не ответили. Чуть более назад в этом кабинете собирались 12 руководителей общественных и саморегулируемых организаций для обсуждения роли и проблем СРО.

– А они потом жалуются: нас не слышат, нас не слушают...

– Жалуются и будут жаловаться! Назовите мне страну, где такого нет, назовите семью, где жена всегда довольна мужем. Государство не должно принимать все идеи бизнеса. Оно не должно во всем слушать представителей предпринимательства, оно должно во всем стоять на страже баланса интересов: банкиров и вкладчиков, банкиров и заемщиков. Кто их защитит? Одна из бед России в том, что у нас есть сильные отраслевые союзы, сильное лобби финансовое, еще более сильное – промышленное и очень слабое лобби потребительское. Общества, защищающие потребителей разных услуг, сильны в Европе, в США, поэтому там система согласования интересов держится на нескольких точках опоры, и государство только балансирует эти интересы. У нас такого нет.

– Разве Геннадий Онищенко всех не защитит?

– Онищенко не общественная организация, в том-то и дело, что государству приходится брать на себя функции защиты интересов потребителей, потому что обществом такие организации не создаются. Поэтому принимаются не все предложения, которые предлагают банкиры и страховщики, все их предложения всегда – снизить налоги, лицензионные требования, отменить нормативы.

Но у нас масса возможностей для отстаивания своих интересов: есть общественные советы в каждом из ведомств, каждый наш нормативный акт проходит оценку регулирующего воздействия. Представители промышленных объединений – РСПП, ТПП, «Деловая Россия» – присутствуют на заседании комиссии по законопроектной деятельности в правительстве. Бизнес очень активно использует институт законодательной власти. Наконец, у нас есть уже открытое правительство.

– Как вам формат работы с открытым правительством? Рабочая группа по МФЦ под руководством Александра Волошина по такому же принципу была построена...

– Про деятельность открытого правительства говорить еще рано, ему и года нет. Рабочей группе Волошина, правда, несколько лет, но не берусь оценивать ее эффективность. Там, с одной стороны, обсуждается много важных вопросов и широкий круг участников. Но также я слышу от участников рынка, что их не приглашают на группу Волошина. Но у нас на рынке сотни участников, больше 1000 только на рынке ценных бумаг. Невозможно же пригласить всех, тогда надо в «Лужниках» делать заседание этой группы.

– Вы в последнее время стали говорить, что у нас нет эффективных СРО. Какие изменения предполагаются?

– На каждом рынке сложилась своя модель. На банковском рынке нет СРО, действуют лоббистские ассоциации – и правильно, такие обязательно должны быть. На рынке ценных бумаг у нас есть СРО в реестре ФСФР, есть общественные организации, которые де-факто являются СРО. Но большая часть также является лоббистами. А СРО – организации, которые устанавливают правила для своих членов, следят за ними и наказывает тех, кто их нарушает. На рынке обязательного страхования у нас есть аналог СРО, хотя называются они профессиональным объединением: например, на рынке ОСАГО – Российский союз автостраховщиков (РСА). Ты имеешь доступ на рынок только через членство в организации, если ты уходишь, специальные резервные гарантийные фонды оплачивают твои долги. На рынке кредитной кооперации – обязательное членство, на рынке микрофинансовой организации – совсем другая ситуация. Даже на рынке forex, хотя он сейчас совсем никак не регулируется, – там тоже своя модель: компании собрались, зарегистрировались как СРО, позиционируют себя не как лоббисты, а именно как СРО. На рынке участвуют десятки компаний, объединились только некоторые и говорят: у нас есть стандарты этики, мы их соблюдаем, мы друг за друга отвечаем, а кто не с нами – это какие-то неправильные forex-компании. Есть десятки моделей, и так случилось не потому, что специфика рынков разная, а потому, что так исторически сложилось.

– Можно, пример, РСА использовать на других рынках?

– Обязательное членство надо обосновывать, и тогда можно говорить о перераспределении полномочий между государством и СРО. В противном случае ты попадаешь под двойной контроль, два ключа входа на рынок. Можно СРО отдать какие-то функции – например, сбор отчетности, анализ ее. У меня нет готовых ответов, надо обсуждать.

– А роль лоббистов? Нет ли риска того, что, как в случае с рынком forex, несколько компаний лоббируют интересы, выгодные именно им и ограничивающие дальнейшее развитие рынка, конкуренцию. Например, через введение требований по капиталу.

– Естественно, такой риск есть. Мы пока еще не говорим о конкретных величинах по капиталу. Мы понимаем, что вход на этот рынок должен быть платный и он должен быть сравнительно дорогой, чтобы не было так: мы сначала пирожки пекли, увидели, что там маржа выше, и решили стать forex-компанией. Ужесточение требований к капиталу, закручивание гаек у нас ведется везде, во всех секторах финансового рынка. Но это общая логика процесса: сначала рынок не регулируется, потом появляются элементы саморегулирования, потом вводится государственный надзор, затем его ужесточение, потом уже смотрят, какие гайки можно раскрутить, где можно смягчить. Есть уже поручение [первого вице-премьера Игоря] Шувалова Минфину представить предложение по регулированию рынка forex.

– Многие называют МФЦ искусственным проектом. Мол, он не соответствует потребностям рынка, а родился в кабинетах чиновников.

– Не совсем так. Да, больше внимания у нас почему-то уделяют не совершенствованию условий, а созданию мегаструктур. Просто потому что об этом и проще говорить, и интереснее, и денег там больше. Но идея МФЦ родилась не для того, чтобы построить какой-то дом, написать «МФЦ», согнать туда всех банкиров, установить там британское право... Посмотрите план нашей «дорожной карты» на ближайший год, все планируемые изменения. Они все важные, они не просто рождаются в страшном сне чиновника, который утром просыпается и бежит быстрее их записывать. Там очень мало инициатив, рожденных в чиновничьих кабинетах, в основном инициаторы – СРО, отраслевые союзы и т. д. Концепция МФЦ шире, чем объединение бирж и создание центрального депозитария (ЦД), это план из нескольких десятков пунктов – законов, нормативных актов, направленных на насущные потребности рынка: совершенствование гражданского законодательства, корпоративных отношений, прав миноритариев, транспарентности, раскрытия информации, налоговые новации и т. д.

– Почему бы тогда не назвать планом развития финансового рынка. А МФЦ – это же уже какие-то международные амбиции.

– Это было красивое название для идеи, как сделать наше корпоративное и финансовое законодательство удобным в том числе для иностранных инвесторов.

– При этом и президент, и премьер чуть ли не обозначают центральный депозитарий как главное достижение на пути создания МФЦ. Хотя вы ставили под сомнение необходимость создания ЦД.

– Я в целом всегда против каких-то насильственных действий в отношении участников рынка. Ради какого общего блага? Иностранных инвестиций? Но давайте не будем опережать события. Закон принят, но сам ЦД фактически еще не появился. Давайте вернемся к этому через год, посмотрим, как он заработал, как это повлияло на динамику иностранных инвестиций, на переток размещений между Москвой и Лондоном. Я сейчас не оспариваю принятые решения, я просто говорю: давайте посмотрим. Также посмотрим: повысилась ли ликвидность и капитализация объединенных бирж, обороты, привлекательность для IPO? Может быть.

– Еще одна протекционистская идея в рамках МФЦ – приватизация на российской бирже. Вы возражаете против этой идеи?

– Я не говорил никогда, что не надо, вопрос неоднозначный. Понятно, что руководитель службы по финансовым рынкам должен продвигать нормативно-правовые акты, поддерживающие финансовую инфраструктуру. Он отвечает за развитие бирж, значит, должен всеми фибрами своей души лоббировать приватизацию только на российской бирже, это даст плюс бирже и российским посредникам, инвестбанкам. Потому что руководитель ФСФР не отвечает за реальный сектор, за нефтяную отрасль и т. п., за это отвечают другие лоббисты. Есть разные интересы: когда-то эмитенту выгодно разместиться на зарубежных площадках, где он может привлечь более длинные и более дешевые деньги или особый круг инвесторов. Это даст минус российской финансовой инфраструктуре, но даст плюс эмитенту. Важно согласовать эти интересы. Сколько в случае со Сбербанком было размещено на российской бирже?

– 3%. А при этом в локальных акциях разместили треть. То есть аргумент, что иностранцы покупают только расписки, а не акции, – вопрос стереотипов.

– Конечно, государство, как собственник, может государственным компаниям дать указание размещаться на государственной же бирже. Если государство – собственник и эмитента, и биржи, логично для него их как-нибудь познакомить друг с другом. Но лучше этот вопрос адресовать ЦБ, который и выступал в этой роли. Сбербанк не размещался здесь. Наверняка было принято единственно верное решение, я в этом не сомневаюсь.

– Как можно стимулировать размещения здесь? Руководитель ФСФР Дмитрий Панкин предлагает при размещении здесь отменять квоту на конвертацию в расписки.

– Может, сработает, посмотрим. Но почему компании не размещаются в России? Не только потому, что их не устраивают тарифы Московской биржи. Есть более глубинные причины – защита прав собственности, юрисдикция. То, о чем мы говорим в последние 20 лет.

– Обсуждение увеличения госгарантий по вкладам вызвало со стороны крупных банков настойчивые предложения по дифференциации условий для участников системы. Вплоть до того, что некоторые хотят получить право принимать вклады без участия в системе госгарантий и не отчислять туда платежи. Вам нравится эта идея?

Можно и так – банки с менее устойчивым положением должны платить больше. Но тут есть определенные трудности: если у банка неустойчивое финансовое положение и он платит больше, значит, его финансовое положение может стать еще хуже. Есть и такой момент: надо будет раскрывать финансовое положение банков, потому что все будут видеть, кто сколько платит, сейчас же ЦБ информацию по результатам своих проверок не раскрывает. Понятно, что, если вкладчики видят, что банк неустойчив, они забирают из него деньги. Были еще предложения ввести франшизу – первые 700 000 руб. или миллион страхуются полностью, от 1 млн до 2 млн руб. страхуется на 50% и т. д. Но коллеги из Агентства по страхованию вкладов против франшизы, говорят, в этом трудно будет разобраться. Теоретически это верная конструкция, чтобы вкладчик нес ответственность за выбор банка и знал бы, что не весь его вклад вернется. А сейчас 99,6% вкладов у нас застраховано полностью, у нас мало количество счетов, превышающих 700 000 руб.

– Сейчас есть практика мотивированного суждения в отношении аффилированности банковского кредитора и заемщика. Собираетесь ли вы распространить практику на другие решения и рынки?

– Было бы нелогично остановиться только на банках и только на теме аффилированности. Нельзя принимать решение только по формальным признакам на финансовых рынках. Но давайте посмотрим, как это все будет работать. Я не сторонник революционных изменений. Там много проблем – ответственность чиновника, возможность оспорить его действия. А если чиновник ошибся? Пока освобождение от ответственности для чиновников не предусмотрено в законе, но это пока. Конечно, есть потенциал коррупции, но есть и риск, что чиновник будет сверхосторожен, не будет принимать никаких решений.

– Сторонники отмены накопительного элемента в пенсионной системе приводят в том числе такой аргумент – у нас не развита индустрия НПФ, нет контроля за рисками, нет гарантий сохранности средств. По вашим оценкам, отрасль нормально развивается?

– Я не могу сейчас комментировать НПФ. Дискуссия по накопительному элементу еще продолжается.

– А в целом по инвестированию накоплений и резервов: создается Росфинагентство, планируется средства фонда национального благосостояния (ФНБ) инвестировать в акции, накопления под управлением ВЭБа – в инфраструктурные облигации. Ранее была другая парадигма – страх потерять, поэтому средства ФНБ направлялись в высоколиквидные инструменты. Высоки ли риски?

– Да, есть риски, да, мы должны их ограничивать. Все это можно сделать, сбалансировать риск и доходность. Что касается идеи инвестировать в инфраструктурные облигации, Минфин сейчас готовит предложения по ним. Инфраструктурные облигации на самом деле условный инструмент. Это корпоративные облигации, которые выпускают компании, работающие в инфраструктурных отраслях. Вопрос в том, что это такое. Вот облигации Московской биржи – инфраструктурные облигации? Мы же говорим про биржевую инфраструктуру? Есть и такой момент – обычно компания отвечает по облигациям всеми своими активами, инфраструктурные предполагают наличие выделенного проекта, выплаты по ним зависят от реализации только этого проекта. Инвестировать можно будет не во все инфраструктурные облигации, а только в те, у которых высокий рейтинг. Должно быть ограничение доли в портфеле. Это все мы тоже можем сбалансировать.

– Вы сказали как-то, что у вас либертарианские взгляды. Как удается работать в правительстве, в котором преобладают другие настроения, одобряется вмешательство государства в рыночные процессы?

– Я всегда, не стесняясь, говорю свое мнение, не всегда оно поддерживается – по крайней мере, я могу его высказать. Мы все обсуждаем в свободной дискуссии. Либертарианство предполагает минимальное вмешательство государства в экономику. Я понимаю, что государство должно минимально вмешиваться, но я понимаю и то, что в России в настоящий момент и в ближайшем будущем это невозможно. У нас социальная направленность экономики, высокая доля госсектора. Так же как и с франшизой – это теоретически правильная и хорошая модель, но не работает в российском обществе, более того, не поддерживается большинством населения. У нас не так много людей, которые считают, что государство должно минимизировать присутствие. Я, как либерал, понимаю, что мое мнение в меньшинстве, и соглашаюсь с этим.

– Минфин готовит закон, согласно которому все расчеты выше определенной суммы должны проходить исключительно в безналичном виде. Идею одобряет министр, общество против, и вы считаете, что ограничить людей в использовании наличных нельзя. Найден компромисс?

– Вопрос еще не решен. Есть, кстати, позиция ЦБ, который не считает нужным стимулировать безналичные расчеты административным ограничением наличных. Есть и предложение дать выбор потребителю – и в этом случае даже административными методами обязать торговые сети предоставить возможность безналичных расчетов. С этим мало кто спорит. Повторюсь: ничего не решили пока, закон еще не внесен.

– А у вас ближайшие планы на будущее какие?

– У меня грандиозные планы на будущее – сейчас в отпуске, после отпуска – на работу. На пенсию я выйду не из того кресла, где сейчас сижу, но до пенсии мне еще 20 лет без малого, если не поднимут пенсионный возраст.