Новая цель бюджета

Эксперты ЦМАКП предлагают правительству изменить бюджетное правило, добавив новый параметр: целевой рост ВВП. Если прогноз роста ВВП оказывается ниже цели, то дополнительные нефтегазовые доходы можно тратить на госинвестиции, поддержку крупных инвестпроектов, кредитования (через докапитализацию ВЭБа) и несырьевого экспорта. Целевым ростом ВВП может быть уровень в 3-3,5%.

Целевой темп - предмет переговоров финансово-экономических ведомств, цифра приведена в качестве примера для описания подхода, поясняет эксперт ЦМАКП Елена Пенухина: «Модификация правила нужна, чтобы поддержать экономику в условиях стагнации и дефицита источников роста».

По расчетам ЦМАКП, уже в 2015 г. изменение правила способно ускорить темп роста ВВП с прогнозируемых 2 до 2,4%, инвестиций - с 2,4 до 4,1%, рост реальных доходов населения- с 1,3 до 1,6%; в 2016-2017 гг. эффект сокращается (до 0,1-0,2 п. п.), за исключением влияния на экспорт и импорт. Свои предложения ЦМАКП отправил в Минэкономразвития.

Эту идею Минэкономразвития правительству предлагало, рассказал сотрудник аппарата правительства. Но после совещания у президента в апреле активное обсуждение корректировки правила прекращено, говорит он. Бюджет на 2015-2017 гг. готовится без изменения правила. Это «эмбарго» ненадолго, полагает чиновник финансово-экономического блока: осенью споры вернутся снова. «Бюджетное правило лучше не менять, но предусмотреть для президента [право] направлять часть допдоходов на развитие экономики», - считает сотрудник аппарата.

В этом году дополнительные нефтегазовые доходы используются для компенсации потерь ненефтегазовых доходов и источников финансирования дефицита, напоминает замдиректора департамента Минфина Елена Лебединская: ресурсов для дополнительных трат в бюджете нет. Когда бюджет зависим от внешнеэкономической конъюнктуры, а ненефтегазовый дефицит превышает 10% ВВП, наращивание расходов может привести к полной неготовности бюджетной системы противостоять внешним рискам, говорит она: «Единственный вариант - оптимизация и повышение эффективности [расходов]».

Целевой рост - параметр не только не очень обоснованный, но и не очень понятный, особенно когда цели ничем не обеспечены, считает руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич. Еще недавно целевым чиновники называли темп 4-5% - это минимум, необходимый для выполнения инаугурационных указов президента. В 2014 г. темп упал ниже 1%.

Лучше учитывать потенциальный рост, говорит Гурвич: если ВВП ниже потенциала - стимулировать экономику допрасходами. Это контрциклическая политика, продолжает он, но она и так заложена в бюджетное правило: «В нефтедобывающих странах экономический цикл определяется ценами на нефть. Бюджетное правило из них и исходит».

Согласно правилу, расходы не должны более чем на 1% ВВП превышать сумму нефтегазовых доходов, посчитанных по средней за несколько предыдущих лет цене нефти, и ненефтегазовых доходов. Нефтедоходы сверх расчетной цены должны направляться в резервный фонд, пока он не достигнет 7% ВВП (сейчас - 4%), а потом - в ФНБ. Чиновники экономического блока предлагали учитывать в расчетной цене нефти инфляцию, затем сократить целевой объем наполнения резервного фонда. Весной этого года, когда дискуссии возобновились, Минэкономразвития предлагало повысить допустимый уровень дефицита бюджета до 1,5-1,6%. Бюджетное правило было призвано ограждать экономику от колебаний цен на нефть, при стагнации оно не работает - не позволяет увеличить расходы для поддержки тормозящего роста экономики, говорил замминистра экономического развития Андрей Клепач. «Обвинения» Минэкономразвития в процикличности бюджета Минфин парировал тем, что изменение правил еще больше усугубит неопределенность экономической ситуации и недоверие инвесторов.

За минувшие 20 лет бюджетные правила применялись в 81 стране, посчитал МВФ. Сырьевые страны ориентируются на цены на сырье. Например, бюджет Мексики должен быть бездефицитным при базовой цене нефти, которая определяется как средневзвешенное между ценой на фьючерсы (на три четверти) и средней ценой за последние 10 лет (на четверть); Чили использует среднюю за 10 лет цену на медь. Бывают спецправила по расходам: в Бразилии - в последний год электорального цикла, в Перу - в год выборов.

После кризиса 2008 г. бюджетные правила подверглись корректировке. В еврозоне они не смогли предотвратить долговой кризис - Маастрихтские соглашения, ограничивающие уровень госдолга 60% ВВП и дефицита бюджета 3% ВВП, отражали макроэкономические реалии начала 1990-х гг.: страна с предельным уровнем долга могла позволить себе 3%-ный дефицит лишь при росте экономики в 3%, что не было редкостью, замечает экономист центра CASE Марек Домбровски. Более низкие темпы роста требуют более жестких ограничений: так, в 2009 г. Германия установила «долговой тормоз» - максимальный размер циклически сглаженного дефицита, то же сделали Австрия, Италия, Словения.

Из 10 развивающихся стран, чьи бюджетные правила подробно изучил Минфин, циклическую компоненту учли только в Чили, где помимо цен на медь в расчете доходов учитывается тренд экономического роста; и в Монголии, где к темпам роста ВВП (без учета вклада добывающего сектора) привязан рост расходов. В Перу конгресс может на год отменить бюджетное правило в случае кризиса, в Бразилии - при падении темпов роста ВВП ниже 1% или в случае стихийных бедствий; в Мексике корректировка происходит при падении выпуска ниже потенциального.