Две составляющие кризиса правоохранительных органов
Extra Jus (за пределами права) – цикл статей о праве и правоприменении в России, совместный проект Европейского университета в Санкт-Петербурге и газеты «Ведомости»
Бездействие правоохранительных органов в Кущевской привело к массовому убийству. Попустительство следственных органов по отношению к соучастникам убийства футбольного фаната в Москве стало поводом для масштабных беспорядков и уличного насилия. Очевидно, что оба события связаны с кризисом правоохранительной системы. Но с точки зрения господствовавшей в последнее десятилетие философии управления это не кризис, а нормальная работа. Сигналы поступают – нарушения устраняются. Граждан вынуждают жаловаться напрямую первым лицам государства. Создается иллюзия, что это укрепляет авторитет главы государства: через телевизор отдается команда разобраться с негодяями – и с ними тут же разбираются. В режиме ручного управления милиция, следствие, прокуратура, ФСБ, ФСКН, суды (это структуры, названные Владимиром Путиным в связи с Кущевской) должны действовать именно так, т. е. по команде. А при отсутствии команды они работают на отчетные показатели и на собственный карман. Это и есть негласный контракт, пронизывающий всю систему управления. Только вот сигнал с Манежной пришел теперь совсем другой.
Механизм, порождающий кризис управления в России, понятен. У него две составляющие. Первая – это мало знакомая большинству граждан система отчетности и оценки деятельности правоохранительных органов – милиции, следствия и прокуратуры, на основе которой также строятся их формальные взаимоотношения. Так называемые «палки». Милиционеров оценивают, поощряют, наказывают, исходя из 72 показателей, включающих количество разного рода преступлений, совершенных на подведомственной территории, уровень раскрываемости, предотвращения, и т. д. Соответственно, решения, регистрировать или не регистрировать преступления и какие, принимаются милицией исходя из будущей отчетности, на которую она работает. Результат прошлого года есть, по сути, план по преступлениям и раскрытиям года текущего с учетом небольшого роста или падения в зависимости от конкретного показателя. Фильтруя под нужные показатели регистрацию преступлений и возбуждение уголовных дел, милиция, понятно, все меньше обращает внимания на тех, кого действительно бьют, грабят или насилуют (подробнее о системе см. статью «Палочная система: инструмент управления», «Ведомости» от 19.02.2010).
Следователи могут принять дело, зафиксировав преступление как «раскрытое» и дав возможность оперативникам заработать свою «палку», но при этом вынуждены оглядываться на прокурора, который надзирает за следствием (реально – на его заместителя или помощника). Прокурор – наиболее могущественная инстанция. Если надо, он может и отказать в возбуждении уголовного дела (минус оперативнику), и отказаться подписать дело для передачи в суд (минус следователю). Власть прокурора, по идее, должен уравновешивать суд, но это только при условии независимости последнего, что в реальности редкость. Доля оправдательных приговоров в России не превышает 0,7%.
Таким образом, регистрация фактов правонарушений и защита прав граждан зависят прежде всего от формальных и неформальных отношений инстанций, по которым идет (или не идет) уголовное дело, от различий в объеме власти между ними, от того, как происходит взаимодействие на сочленениях этой машины. И приводится в действие она отнюдь не заявлением потерпевшего, а сочетанием интересов правоохранительных инстанций, которые определяются «палочной» системой, их сравнительными полномочиями и неформальными отношениями, сложившимися на местном уровне. Если добавить в картинку коррупцию, то отделить правоохранительные органы от местного населения и поставить в освободившуюся пустоту мафиозную группировку еще проще. Вовлечение прокурора (района, области) в коррупционную схему является важнейшим условием стабильности местной мафии – если бы не этот фактор, цапковская группировка не пережила бы 90-е на целое десятилетие.
Вторым источником кризиса управления является централизация правоохранительных органов и их выстраивание в известную вертикаль. Это подразумевает принцип, по которому приоритетом и побуждением к действию является прямое указание вышестоящего федерального начальства. Формально есть заявления граждан, технические ресурсы, Уголовный и процессуальный кодексы, иные нормативные документы, но реально у всех упомянутых премьером инстанций, ответственных за ситуации, подобные кущевской, нет полномочий самостоятельно инициировать серьезную борьбу с коррупцией или преступностью, которая по определению предполагает аресты депутатов, глав исполнительной власти, людей в погонах.
Что происходит, когда сочетаются два упомянутых явления: работа на отчетные показатели и централизованная вертикаль? По этой самой вертикали вверх-вниз гоняются тысячи бессмысленных отчетов и цифр, которые специально обученные сотрудники рисуют внизу и аппараты «внимательно анализируют» наверху. Эта отчетность искажает действительную динамику и структуру преступности, а в некоторых аспектах вообще не имеет никакого отношения к реальности. В результате исчезает обратная связь, правоохранительная система теряет рутинную управляемость, а граждане перестают надеяться на эту систему. Снизу она не приводится в действие потому, что организация создает у сотрудников совершенно другие стимулы, нежели реагирование на заявления граждан (заметим – это без всякой коррупции), а сверху – просто потому, что нет информации, на основе которой надо действовать, или эта информация искажена. Единственные моменты, когда правоохранительная система действует, – это когда сигналы снизу – в виде резонансных убийств, видеообращений или массовых выступлений – прорываются напрямую к руководителям страны и те дают отмашку. Что мы периодически и наблюдаем по телевизору.
Но такая система предельно непредсказуема. Из какой части страны прорвется отчаявшаяся жертва и что она там понарассказывает в своем видеообращении, где произойдет бойня или стихийный протест, чем он закончится – неизвестно. Охранять общественный порядок такой страны из одного центра при отсутствии надежной информации просто невозможно. Поэтому периодически и рождается чувство обреченности.
Можно ли изменить ситуацию? Безусловно. Но сразу оговорюсь: политику централизации и принцип вертикали вряд ли удастся как-то поменять в ближайшие два года. Значит, остается работать с системой стимулов для сотрудников и информацией о состоянии правопорядка.
Прежде всего необходимо отменить «палочную» систему. Показатели, которые описывают криминальную ситуацию, не должны быть причиной каких-либо материальных последствий или оргвыводов для сотрудников. Это, понятно, никак не затрагивает систему статистического учета правонарушений – просто она должна оставаться именно статистикой. При этом число показателей, чтобы не перегружать низовые подразделения бумажной работой, надо радикально снизить: с 72 до 10 или менее.
Но еще более важно создать альтернативную систему получения информации. Для этого есть богатый мировой опыт. В развитых странах примерно с 1970-х гг. несколько раз в год проводятся так называемые виктимизационные опросы домохозяйств. В США такие опросы (National Crime Victimization Survey) проводятся два раза в год по случайной выборке из 49 000 домохозяйств и около 100 000 человек. В ходе опросов участникам задаются вопросы о том, когда, как часто и каким видам противоправных посягательств они подвергались, каковы характеристики преступников, какой понесен ущерб и т. д. Участники выборки остаются постоянными на протяжении длительного периода, что позволяет оценить не только структуру и уровень преступности, но и оценить динамику по стране и отдельным регионам. Важно то, что виктимизационные опросы разрабатываются и проводятся независимыми организациями (университетами, частными компаниями) и заказываются правительственными департаментами, не относящимися к правоохранительной деятельности. Их задача состоит именно в том, чтобы выявить латентную преступность, не регистрируемую полицией, и иметь максимально точную общую картину. Потом данные таких опросов ложатся в основу оценки деятельности полиции и принятия решений. Из стран БРИК по такому пути пошли Индия и Китай. Наиболее криминализированные Россия и Бразилия пока в стороне.
Проведение независимых и масштабных виктимизационных опросов в России позволило бы выявить действительный уровень и характер преступности, проблемные города или регионы, дать возможность жертвам систематически доносить информацию о себе до всех уровней власти и общества, сделав бессмысленной нынешнюю систему фальсификации отчетности и сокрытия преступлений и дав возможность обществу влиять на правоохранительную политику. Пусть реформа милиции и борьба с преступностью видятся как централизованные мероприятия. Важно, чтобы была хотя бы адекватная информация с мест.