Муниципальная жертва Петербурга

Журналист Мария Карпенко о том, как особенности устройства избирательной системы в городе сделали неизбежным скандал на местных выборах 2019 года
Петр Ковалев / ТАСС

Две недели назад, 9 октября, председатель Центральной избирательной комиссии Элла Памфилова отчиталась Владимиру Путину о прошедшем едином дне голосования. Наряду с выборами в Мосгордуму самой проблемной кампанией – «беспрецедентной по цинизму и нарушениям» – она назвала муниципальную кампанию в Петербурге. Так выборы депутатов петербургских местных советов, которые обладают весьма ограниченными полномочиями и о существовании которых многие горожане даже не догадываются, стали предметом обсуждения на федеральном уровне. Но не сами по себе, а в паре с одной из самых важных кампаний этого года, на проведение которой были брошены силы сразу нескольких управлений администрации президента, – избранием на должность губернатора Петербурга Александра Беглова. Губернаторские выборы, как подчеркнула в беседе с президентом Памфилова, прошли в рамках закона: по ним «практически не было замечаний и жалоб».

Возмущение скандальными муниципальными выборами в Петербурге выглядит несколько деланным. В городе на протяжении нескольких месяцев постоянно присутствовали сотрудники администрации президента, в ручном режиме управлявшие кампанией, – по словам источника, сотрудничавшего во время кампании в предвыборном штабе Беглова, руководил процессом замначальника управления по обеспечению деятельности Госсовета Борис Рапопорт, местные выборы курировал руководитель управления по внутренней политике Андрей Ярин. Вряд ли кто-то из них мог не знать, что муниципальные выборы в Петербурге проходили с многочисленными и явными нарушениями из раза в раз: и пять, и даже 10 лет назад. Скандал во время нынешней кампании был не просто предсказуем – он был неизбежен, поскольку избирательная система в городе за прошедшие годы никак не изменилась, несмотря на декоративные меры вроде отставки двух председателей санкт-петербургского избиркома.

С увольнения одного из них – Алексея Пучнина – Памфилова начала работу на посту главы ЦИК; формально он ушел в отставку сам, но впоследствии Памфилова не раз публично возлагала на него вину за скандал на предыдущих муниципальных выборах в Петербурге. Пришедший ему на смену Виктор Панкевич ушел по собственному желанию через три месяца после президентских выборов, организация которых тоже вызвала серьезные нарекания у ЦИК. Однако смена председателя петербургского избиркома – не более чем смена медиатора между региональными элитными группами, которые в реальности держат контроль над избирательным процессом. Сам принцип, по которому формируются и функционируют комиссии в городе, остается неизменным один электоральный цикл за другим.

Поделить на 111

Петербург поделен на 111 муниципалитетов, в каждом из них своя избирательная комиссия, которая отвечает за проведение выборов. Формально эти комиссии не подчиняются никому: по Конституции местное самоуправление независимо от государственной власти. В реальности все иначе – город поделен между представителями элиты: на одной территории влияние имеет депутат заксобрания, на другой – депутат Госдумы, на третьей – чиновник – глава района. Именно этим людям в действительности подконтрольны и муниципальные избирательные комиссии.

Закон, описывающий принципы формирования избиркомов, не позволяет какой-то одной политической силе взять избирательную комиссию под контроль: каждой парламентской партии позволено делегировать только одного члена комиссии с правом решающего голоса, своя квота есть у общественных организаций. Но в действительности партии договариваются друг с другом и делегируют в избиркомы в том числе и чужих сторонников, замаскированных под своих представителей. Поэтому в избиркоме одного муниципалитета представителями от разных партий оказываются, например, помощники одного и того же депутата заксобрания или сотрудники администрации одного района. Людей, лояльных тому или иному политику, выдвигают в избиркомы и общественные организации – чаще всего в качестве «прокладок» для делегирования нужных членов комиссий используют НКО, которые получают бюджетное финансирование. Так избирательный процесс на конкретной территории оказывается в руках одного политика или элитной группы. Лояльные муниципальные власти для городских чиновников и депутатов – это политический ресурс: парламентариям они помогают избраться на следующий срок, главам районов обеспечивают продолжение вертикали власти на низовой уровень.

Предстоящий на муниципальных выборах скандал был очевиден для всех, в том числе для бывших чиновников внутриполитического блока петербургской администрации, которые работали при экс-губернаторе Георгии Полтавченко и сохранили за собой должности в первые месяцы после прихода на должность врио главы города Беглова. По словам моего собеседника, близкого к городской администрации, в Смольном строили планы, во-первых, передать полномочия муниципальных избиркомов более крупным – территориальным, которые подконтрольны городской избирательной комиссии, а во-вторых – разнести по времени местные и губернаторские выборы, чтобы первые не бросили тень на вторые. Однако пришедшими им на смену администраторами, перед которыми стояла задача обеспечить избрание Беглова на губернаторский пост, ни та ни другая идея не была востребована.

В результате выборы прошли так, как и ожидалось: с фальсификациями, заметными невооруженным глазом, и не только жителям Петербурга – кампания спровоцировала скандал федерального значения. Члены комиссий фиксировали вбросы пачек бюллетеней с проставленными галочками; автомобили с урнами для надомного голосования отрывались от погони наблюдателей; председатели избиркомов убегали с участков с мешками бюллетеней, не составив протокола. Ситуация усугубилась тем, что нынешние муниципальные выборы были конкурентными и избирательные участки в день голосования оказались наводнены наблюдателями, делегированными оппозицией. Если пять лет назад местные комиссии фактически заблокировали петербуржцам реализацию пассивного избирательного права (в прямом смысле – потенциальных кандидатов физически не пускали в здания избиркомов), то в этот раз под давлением ЦИК большую часть кандидатов с боем, но зарегистрировали. Тотальный недопуск оппозиции до муниципальных выборов – особенно на фоне московских протестов – мог спровоцировать волнения, которые испортили бы картину губернаторской кампании. Результатом городские власти гордятся: «Это разве демонстрации? – усмехается один из администраторов кампании, говоря о предвыборных уличных акциях в Петербурге. – Сто человек с плакатами».

Поработать на себя и на того парня

Возможность участвовать в местных выборах стала отдушиной для политически активных петербуржцев, раздраженных отсутствием даже подобия конкуренции на выборах губернаторских. Один за другим из кампании исчезали заранее согласованные конкуренты Беглова, и в итоге врио губернатора к дню голосования остался в компании двух низкорейтинговых соперников. Эти действия свидетельствовали о том, что администраторы кампании сомневаются в способности врио губернатора самостоятельно набрать убедительный процент голосов. Чтобы скорректировать итоги губернаторских выборов искусственно, нужны мощности избирательных комиссий – не муниципальных, а участковых и территориальных, которые тоже в значительной степени контролируются все теми же политиками на местах. Значит, нужно идти на компромисс: отдавать этим политикам на откуп муниципальные выборы, чтобы избиркомы поработали и в их интересах, и в интересах врио губернатора.

Эта гипотеза подтверждается произошедшим в день голосования. Люди, которых наблюдатели хватали за руку при попытке вброса, несли к урнам пачки не только муниципальных, но и губернаторских бюллетеней. Члены комиссий, которые без контроля наблюдателей уезжали на надомное голосование по аномально высокому числу заявок, возвращались с полными ящиками голосов и за муниципальных депутатов, и за губернатора. Активист Виктор Кабанов, который просмотрел и расшифровал видеозаписи с нескольких участков Московского района Петербурга, констатирует: после подсчета бюллетеней члены избирательных комиссий под камеры называли одни результаты кандидатов в губернаторы, а в системе ГАС «Выборы» наутро появились совсем другие, за счет чего процент Беглова с 50 с лишним увеличивался до 70–80. О том же свидетельствуют и наблюдатели с этих участков. Московский район – показательный пример: избиркомы там, как показывает анализ их состава, в значительной степени подконтрольны лидеру фракции «Единой России» в заксобрании Петербурга Александру Тетердинко, и там же произошли самые громкие скандалы с подведением итогов муниципальных выборов – несколько комиссий сбежали с участков с бюллетенями.

Две реальности

Однако в риторике властей акценты расставлены по-другому. Памфилова, устроив на заседании ЦИК в сентябре публичный разнос петербургскому избиркому за скандальную муниципальную кампанию, как и в разговоре с президентом, несколько раз подчеркнула: губернаторские выборы прошли безупречно, нареканий к ним нет. Муниципальная кампания в Петербурге, как абсолютное зло, послужила подходящим фоном для того, чтобы оттенить белизну кампании губернаторской; в логике властей, самых злостных нарушителей из числа сотрудников избирательных комиссий и курирующих их политиков нужно наградить – за то, что приняли огонь на себя.

При всей безапелляционности критики кадровых решений она за собой не повлекла: председатель петербургской избирательной комиссии Виктор Миненко недавно заявил, что ни он, ни его коллеги в отставку не собираются. Памфилова могла бы выразить недоверие главе городского избиркома, но не стала, справедливо отметив, что менять надо не руководителя, а систему целиком. Поэтому главным итогом муниципального скандала в Петербурге станет электоральная реформа, смысл которой – встроить де-юре независимые местные комиссии в избирательную вертикаль, подчинить их региональному и Центральному избиркомам. Такая система уже реализована в Москве: там муниципальные избирательные комиссии самоупразднились, передав полномочия комиссиям территориальным, подконтрольным Мосгоризбиркому и ЦИК. Но в логику этой реформы не укладывается тот факт, что нарушения в день голосования в Петербурге допускали не столько муниципальные, сколько участковые избирательные комиссии, полностью встроенные в вертикаль: это они игнорировали «карусели», не подпускали наблюдателей к месту подсчета голосов и убегали с бюллетенями. А некоторые муниципальные кампании в Петербурге в этом году и вовсе проводили комиссии территориальные: часть местных избиркомов, как в Москве, отдали им свои полномочия. Полная подконтрольность этих комиссий избирательной вертикали никак не повлияла на чистоту процесса: именно оттуда в день голосования поступил шквал сообщений о нарушениях (так, например, произошло во Фрунзенском районе, где зафиксировали аномально высокий процент голосования на дому).

Предложенная реформа выглядит логичной, только если принять на веру нарисованную Памфиловой картину двух параллельных электоральных реальностей в Петербурге: грязных муниципальных и безупречных губернаторских выборов. Комиссиями, встроенными в вертикаль, будет легче управлять – но прошедшая кампания не дает оснований утверждать, что качество этого управления станет выше. ЦИК все равно не сможет в ручном режиме постоянно регулировать петербургский избирательный процесс, значит, регулировать его будет городская избирательная комиссия во главе с Миненко – а он недавно публично заявил, что в достоверности результатов муниципальных выборов ничуть не сомневается.

Автор — корреспондент «Фонтанка.ru», Санкт-Петербург