Как реформировать публичные слушания

Они должны стать инструментом поиска решения, а не одобрения уже согласованного властью варианта
Проект строительства собора Святой Екатерины в центре Екатеринбурга привел к протестам горожан /Первая архитектурно-производственная мастерская

На прошлой неделе екатеринбургские депутаты без обсуждений, всего за несколько секунд утвердили итоги опроса горожан о месте строительства собора Святой Екатерины. Голосование по одному из самых конфликтных градостроительных вопросов года прошло 13 октября в формате опроса на 50 специально организованных избиркомом площадках. В опросе мог принять участие любой прописанный в Екатеринбурге совершеннолетний гражданин. Из 98 000 проголосовавших почти 58% высказались за воздвижение храма на месте бывшего Уральского приборостроительного завода, еще около 40% – за участок рядом с Макаровским мостом: оба варианта – это центр города.

Примечательно, что ни результаты опроса, ни ход его проведения у депутатов не вызвали никаких вопросов – хотя их немало. Во-первых, горожанам предложили на выбор только два варианта, и это похоже лишь на очередную попытку заручиться формальным согласием населения на уже принятое властями решение, ведь в ходе многомесячных диспутов по этому вопросу екатеринбуржцы предлагали рассмотреть в том числе и полупериферийные, и периферийные территории. Во-вторых, варианта «против» в опросе не было, хотя многих жителей Екатеринбурга в принципе не устраивает идея появления еще одного храма в центре города: массовые протесты против строительства собора Святой Екатерины уже вспыхивали в 2010 и 2016 гг.

История выбора места для храма в Екатеринбурге – это больше, чем сугубо екатеринбургская история. Она вскрыла алгоритмы большинства процессов гражданского участия в России, которые на деле представляют собой лишь техническую процедуру одобрения уже разработанных и согласованных с местной властью проектов. Поэтапного обсуждения – сначала выяснить, нужен ли людям храм, сквер или парк на той или иной территории, а уже потом приступать к концептуальному наполнению объекта, определять его облик, планировку, функционал – действующим российским законодательством, к сожалению, не предусмотрено. Правовая база предполагает обсуждение уже готового решения, возможно, поэтому результаты публичных слушаний и общественных обсуждений носят лишь рекомендательный характер.

Еще один важный момент: кто конкретно голосовал за строительство храма в центре города, узнать невозможно. Первоначально власти Екатеринбурга установили, что в опросе должно принять участие не менее 1% жителей города, обладающих избирательным правом. Эту планку преодолели очень быстро, в первый же день голосования, всего же по вопросу высказались 8,94% избирателей города, но кто они, эти 98 000 человек, в каком районе Екатеринбурга они живут? Непонятно, в частности, участвовали ли в опросе жильцы и собственники квартир в домах по соседству с будущим собором – они до сих пор снабжаются электричеством от уже давно не работающего завода. Или экспертное сообщество, в частности Институт археологии Уральского отделения РАН, ведь собор планируется построить на месте здания 1930-х гг., и мы не знаем, проводилась ли там охранно-спасательная археологическая экспедиция. И это еще не все вопросы к прошедшему голосованию.

Все это говорит еще об одном изъяне системы – невозможности определения верной «выборки места». Сейчас в любом публичном слушании или общественном обсуждении могут принимать участие все жители города старше 18 лет. С одной стороны, это создает иллюзию равенства горожан и доступности процедуры, но с другой – полностью убивает возможность продуктивной работы с гражданами, превращая процедуру публичных слушаний в «общий сход», а общественные обсуждения – в «черный ящик» для писем без ответа. Поэтому здесь необходимость перехода от количества к качеству очевидна.

Сейчас в России процедура оповещения жителей о планируемых слушаниях или обсуждениях недостаточно регламентирована, поэтому неэффективна: зачастую люди просто не знают о намеченных слушаниях, а власти же после утверждения проекта получают возможность отвечать не согласным с их результатами, что, дескать, обсуждения были проведены в соответствии с законом, нужно было принимать в них участие.

Как видим, именно формат организации работы с гражданами, процедуры обсуждения – главный в деле выработки действительно продуманных, стоящих решений, которые развернут городские власти лицом к людям.

И это проблема не только Екатеринбурга. Согласно данным из открытых источников, с января 2017 г. по сентябрь 2019 г. в 83 российских регионах (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) произошло более 750 городских конфликтов, в которых так или иначе было задействовано около 1 млн человек. В списке наиболее актуальных поводов для таких протестов в России лидирует точечная застройка (более 30% городских конфликтов), затем угроза утраты крупных рекреационных территорий (зеленых насаждений в городе) – 13%, объектов истории и культуры – 10%; еще 10% – требования по переносу или отмене планов строительства ЛЭП, вышек связи сотовых операторов, полигонов ТБО и мусоросжигательных заводов; лишение имущества (в частности, принуждение к переселению, снос торговых ларьков, рынков, гаражей) – 7%. А что такое городской конфликт – это выраженная негативная реакция одного из городских сообществ на градоформирующие действия другого сообщества. Таким образом, формула, как избежать инцидентов, которые зачастую перерастают в массовые протестные акции, не так уж и сложна: прежде чем что-либо менять в городе, нужно спросить людей.

Но не только: во-первых, необходимо внедрить практику раннего поиска решений. Очень важно начинать обсуждение с жителями любых преобразований в городе на ранних этапах, когда еще нет утвержденного проекта. Сначала спросить, как, по их мнению, должны выглядеть парк, набережная, проч., и только после этого приступить к разработке соответствующей документации. К этому процессу обязательно должны подключаться архитекторы, урбанисты, градостроители, которые должны грамотно «упаковать» пожелания и идеи горожан.

Во-вторых, необходимо соблюдать вариативность участия. Почему публичные слушания и общественные обсуждения часто проходят в закрытом формате? Да потому что муниципальные власти порой не знают, как провести ту или иную процедуру таким образом, чтобы было выработано согласованное решение. А ведь существует не менее 100 реальных практик вовлечения жителей в решение вопросов городского развития. Например, в Ижевске к процессу создания парка «Открытый сад» жителей привлекали как на этапе разработки концепции, так и при проектировании конкретных объектов. Другой пример – восстановление заросшей аллеи в Сыктывкаре и ее преобразование в районный «Сквер энтузиастов»: горожане не только выбрали участок для благоустройства, но и произвели работы собственными силами.

В-третьих, должны быть четко обозначены этапы и условия участия горожан и НКО в общественных обсуждениях и публичных слушаниях, в том числе выработаны механизмы определения заинтересованных жителей, которых нужно вовлекать в городские процессы в обязательном порядке.

Ну и наконец, необходимо определить, с какой целью к обсуждению конкретного городского проекта привлекаются жители. В ряде случаев они могут выступать как соразработчики, иногда достаточно просто учесть их мнение в формате опроса или голосования, но точно не стоит оставлять им только унизительную роль выбирающих в отсутствие выбора.

Авторы — вице-президент Союза архитекторов России; доцент кафедры политического анализа факультета госуправления МГУ, руководитель Центра городских компетенций АСИ