Что не так с публичным обсуждением законопроектов в России

Юрист Дарья Кузнецова и экономист Анна Булина о том, почему портал regulation.gov.ru так и не стал настоящей площадкой взаимодействия государства и общества
Доступ граждан к обсуждению законопроектов – признак открытого государства /Андрей Гордеев / Ведомости

Этим летом общественность активно обсуждала проект постановления правительства России с перечнем потенциально опасных пород собак, а экспертное сообщество с нетерпением ожидало каждую новую версию проекта федерального закона о государственном контроле (надзоре). Вовлеченность людей в госуправление, включая законотворчество, растет.

Доступ граждан к обсуждению законопроектов – признак открытого государства. Власти это понимают, поэтому еще в 2012 г. в одном из майских указов президента был утвержден принцип раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. До этого информация о разработке и обсуждении проектов могла размещаться на официальных сайтах ведомств. Планировалось, что новый порядок обеспечит публичность и сделает процесс общественного контроля за работой над подзаконными нормативными актами более открытым и удобным. Решить эту задачу должен был портал regulation.gov.ru. Похожие порталы есть в США, Евросоюзе, Эстонии, Финляндии, Словакии.

В теории любой заинтересованный человек может узнать на российском портале о любой законодательной инициативе и там же оставить свой отзыв, а по завершении обсуждений посмотреть сводку отзывов и ответы на них. Такая система полезна разработчикам законодательства, поскольку собирает оценки и комментарии в одном месте. Из непрямых выгод: власть может отследить отношение к проекту до его официального опубликования, а общество – узнать, что желает регулировать власть.

На практике обратная связь на портале не заработала. В 2014 г. под эгидой открытого правительства был проведен эксперимент. Исследователи написали 57 писем в адрес 28 федеральных органов исполнительной власти с предложениями по проектам нормативно-правовых актов, размещенным на портале. Только 18% писем попало в сводку предложений по проектам. Было выявлено много формальных и содержательных нарушений.

Есть ли изменения к лучшему спустя пять лет? Как сам оператор портала – Минэкономразвития – использует его?

Проблема возникает уже на первом этапе: не все проекты федеральных законов появляются на regulation.gov.ru. Например, предложение обсудить волнующий многих законопроект о профилактике семейно-бытового насилия в России появилось на сайте Совета Федерации и реализовано в форме комментариев. Очевидно ли простому человеку, что 7000 комментариев – это не те публичные обсуждения, которые должны быть обработаны и учтены разработчиком законопроекта по установленной постановлением правительства процедуре? Цель таких обсуждений всего лишь изучение общественного мнения. Оставляемые там комментарии проходят премодерацию и могут быть отредактированы. На портале regulation.gov.ru процедура более строгая, в том числе по срокам. Разработчик обязан принять все своевременно поступившие предложения, зарегистрировать их и не позднее чем через 60 календарных дней высказать свою позицию по каждому из предложений (учесть или отклонить с обоснованием). В результате таких публичных обсуждений разработчик может отказаться от проекта или доработать и передать в следующую инстанцию. На портале обязательно должна размещаться информация о дальнейшей судьбе законопроекта: от результатов рассмотрения президентом или правительством до регистрации в Минюсте и официального опубликования.

Законопроекты о государственном контроле и обязательных требованиях активно обсуждались экспертным сообществом последние полгода. Проект первого федерального закона был размещен на regulation.gov.ru 14 мая 2019 г. Сейчас на сайт подгружены файлы с «текущей» и «доработанной» версиями. Публичные обсуждения закончились 13 июня, одновременно с антикоррупционной экспертизой. Сейчас проект находится на стадии «Подготовка заключения об ОРВ» (оценка регулирующего воздействия. – «Ведомости»). Однако заключение подгружено еще 30 августа. Судьба проекта в течение 3,5 месяца не известна порталу.

В начале декабря СМИ сообщили, что законопроект внесен в Госдуму, а его текст появился в информационной системе нижней палаты парламента. За время доработки документ успел разрастись с 128 до 257 страниц. Очевидно, новый вариант текста – это в том числе результат работы с замечаниями. Однако, к примеру, в летней версии проекта список исключений, когда закон не применяется, насчитывает 24 пункта. К декабрю количество исключений увеличилось до 35. В новой версии законопроекта снова появились положения о проверочных листах, от которых уже однажды отказались. Сообществу еще предстоит проанализировать все многочисленные нововведения законопроекта.

Получается, что центральный законопроект реформы регулирования – знаковой реформы нынешнего правительства – размещен на двух официальных государственных сайтах в четырех версиях. Это размывает идею единого портала для подготовки проектов регулирования совместно с его интересантами. Различия в версиях проекта требуют кропотливого содержательного сравнения на каждой стадии. Неочевидна и траектория движения проекта нормативно-правового акта между официальными государственными сайтами. Публичное обсуждение и работа над проектом на regulation.gov.ru не гарантируют, что в конечном итоге и правительство, и Госдума будут принимать решение по проекту на основе обсуждений. Все это не дает порталу стать настоящей площадкой взаимодействия государства и общества.

Какие уроки можно извлечь из истории regulation.gov.ru? У госорганов нет естественной склонности к открытости. Это происходит не только из-за желания сохранить лоббистские усилия интересантов в тайне. Часто решения приходится принимать в спешке, при нереалистичных сроках исполнения. Закон о госконтроле, например, правительство должно было внести в Госдуму еще в сентябре. Из-за спешки установленные процедуры вынуждены игнорировать, а общество перестает быть в курсе происходящего.

Вторая причина – большое количество интересантов у важных проектов правовых актов. Портал открытой информации работает, когда обсуждаемый акт простой и за него ответственно одно ведомство (например, тот же приказ МВД о потенциально опасных породах собак). Но когда мы пытаемся обсудить новое регулирование регулирования (т. е. закон о госконтроле) или чувствительную инициативу (законопроект о семейно-бытовом насилии), площадка аккумулирует слишком много полярных интересов разных групп, что очевидно осложняет работу законодателя. Однако только такой путь может привести к взаимодействию государства и общества в этой работе. Пока под открытостью будет пониматься просто публикация законопроекта в интернете, а не действительная работа многих заинтересованных сторон, настоящего общественного обсуждения не получится.

Авторы — младшие научные сотрудники Института проблем правоприменения при европейском университете в Санкт-Петербурге