Концепция «на троих»

Законодательство о чрезвычайных ситуациях не выдержало проверку на качество и прочность. Три основные меры для борьбы с угрозой эпидемии коронавируса – объявление нерабочих дней с сохранением заработной платы, приостановление деятельности предприятий отдельных отраслей, ограничение свободы передвижения граждан – исполняются в отрыве от положений федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», федерального конституционного закона РФ от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».

Это законодательство необходимо существенно реформировать, в том числе с учетом нормотворческого опыта, полученного в антивирусной кампании. Опыта как успешного, так и не слишком. Антивирусное нормотворчество развивается сейчас эвристическим путем. Идеи рождаются из их очевидности, в страшной спешке. Отсюда неизбежные ляпы и огрехи, как случилось с теми же «нерабочими днями». Пресс-секретарю президента России Дмитрию Пескову пришлось объяснять, что это понятие применено в указе президента «не в классическом понимании этого слова». Ведомства, чтобы придать этому разъяснению какую-то легитимность, приводили разъяснение пресс-секретаря в своих письмах.

Очевидно, что будущее реформированное законодательство должно воспринять не все эти вынужденно поспешные решения. Чтобы выбрать из них нужные и правильные, необходимо определить концептуальную основу выживания в чрезвычайных ситуациях: кого они касаются и кто должен быть задействован в их преодолении.

Ответы, казалось, очевидны: всех, все. Вот и президент России призывает быть всем вместе, сообща преодолевать угрозы и вызовы заражения. Но сейчас мы наблюдаем, что единства-то и нет. И основная причина – в том, что законодательство о чрезвычайных ситуациях, а также практические меры антивирусной борьбы сами заражены вирусом государственного патернализма и псевдосоциальности.

Суть посыла власти экономически неактивному населению (бюджетникам, иным лицам, работающим по найму) такова: «Все, что от вас требуется, – сидеть дома. Мы сами позаботимся о вас и вашем благополучии. Разными мерами мы обеспечим, чтобы ваши доходы и сбережения не уменьшились».

Отсюда основной инструмент: нерабочие дни с сохранением заработной платы. Запрет увольнений, неоплачиваемых отпусков и сохранение зарплаты за период остановки производства, вызванной внешними факторами, по сути – переложение на бизнес государственной обязанности по выплате пособий по безработице.

Указ президента России, объявивший «нерабочие дни», не содержит ссылок ни на какое законодательство, позволяющее нагружать бизнес такими расходами. По существу, это введение нового фискального обременения, натуральной повинности. В критических ситуациях государство нередко использует архаичные фискальные инструменты, забывая о законности.

Для бизнеса такие затраты – обязательные (предписанные), безвозмездные (работники ничего не производят) и принудительные (трудовые инспекции еще нагрянут!). Объявленные меры поддержки бизнеса никак не соразмерны его фактическим затратам и потерям. Поэтому затраты бизнеса еще и безвозвратны. У налогов те же признаки.

Население, таким образом, находится в роли опекаемого, а государство и бизнес, который вместе с государством (вместо государства?) должен понести затраты на «разруливание ситуации», – в роли доноров. Но это донорство распределено несправедливо. Государством реализована «схема» по уклонению от выплат основной части затрат на компенсацию ущерба от чрезвычайных мер.

Принятые ограничительные меры де-факто являются элементами режима чрезвычайного положения, как он определен в конституционном законе о чрезвычайном положении (пункт «в» ст. 13). В соответствии с п. 7 ст. 83 Трудового кодекса в случае наступления чрезвычайных обстоятельств работодатели вправе прекратить трудовой договор «по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон».

Сохранение по требованию властей выплаты заработной платы за период остановки производства – это форма мобилизации ресурсов организаций. Конституционный закон признает такие затраты ущербом, который подлежит возмещению за счет бюджета (п. 3 ст. 29).

Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения также предусматривает полное возмещение вреда имуществу предпринимателей и компаний, причиненного санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями (ст. 9).

Но де-юре объявлен режим «повышенной готовности» на основании закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В этот закон только 1 апреля 2020 г. были внесены изменения, позволяющие распространить его действие на эпидемии. Это метод чрезвычайного законодательства, поспешно скроенного с целью избежать применения стандартных норм, адресованных данной ситуации.

Власти по-своему истолковали содержание законов. Наиболее четко позицию высказал московский мэр: если выплачивать компенсацию, то «бюджеты треснут». Бизнес должен за свой счет выплатить работникам заработную плату за вынужденные каникулы. Касается это и тех, кто продолжил работу дистанционно, и тех, кто остановил производство.

Утверждение о «треснувших бюджетах» как минимум ничем не обосновано. А такое подтверждение крайне необходимо обществу – мэрия недавно отложила тендер на благоустройство города с затратами в 17 млрд руб.

Закон о защите от чрезвычайных ситуаций предписывает федеральным и региональным органам исполнительной власти заблаговременно создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 25). Что с этими средствами?

Но главное, что и буква, и дух законодательства исходят из компенсации бизнесу потерь. Помимо государственного «жульничества» он страдает и от того, что часть работников действует совсем не в духе социального партнерства. Некоторые граждане, привыкшие к роли птенца с раскрытым клювом, не желают входить в положение работодателей и безапелляционно заявляют: «А я разве виноват в «нерабочих днях»? Имею право не работать, но получать по полной». Отсюда же и «легкомысленное» отношение к требованию «сидеть дома»: «Обо мне все заботятся, мне должно быть удобно и хорошо, я хочу гулять – и буду». С такими подходами стране невозможно выжить в катаклизмах, которых нельзя исключать в будущем.

Говоря о современной ситуации, упоминая печенегов и половцев, используя армейскую терминологию, поднимая градус выступлений практически до известного «Братья и сестры!..», президент России характеризует положение как военное. Ситуация действительно и неожиданная, и острая, и трагичная. Что характерно для войны? И что всегда позволяло России выжить и одержать победу? Писатель Дмитрий Быков так сказал об основной идее романа Льва Толстого «Война и мир»: «Главное правило войны – бардак. Ни одна реляция, ни один приказ – не исполняется. В войне побеждает не личность, а дух войска и дух истории».

Действительно, и в этой войне мы видим много законодательного и правоприменительного (говорим сейчас только об этом) бардака. Видим, что реляции насчет нерабочих дней с сохранением зарплаты повсеместно не выполняются. И объективно не могут выполняться ввиду их экономической и правовой несостоятельности.

Видим имитацию социального государства, когда затраты на поддержание жизнеспособности людей либо весьма экономны (пособия по безработице), либо перекладываются на чужие плечи. Не государство же несет потери от предоставления заемщикам кредитных каникул, а арендаторам – арендных!

Государство не отказывается от налогов, а только переносит сроки их уплаты. Да и можно ли вполне назвать помощью налоговые меры: бизнес ничего не получает от государства, просто меньше отдает своего. Полезная мера поддержки, но не компенсация потерь.

Дух народа (его части), развращенного государственным патернализмом и цинизмом, страдает. Официальная риторика явно не соответствует настрою людей. Болезнь не слишком беспокоит многих «отдыхающих», судя по массовым нарушениям режима самоизоляции с выходами на пикники и шашлыки. По этим причинам вводятся новые более строгие запреты и ограничения. Следовательно, забота о здоровье людей сейчас больше забота бизнеса и государства, чем самих людей. Конечно, защита здоровья населения – это публичная функция, экономическая задача. Но прежде всего забота каждого. Без осознания этого никакие усилия государства никогда не приведут ни к чему хорошему.

Каждый обязан заботиться о своем здоровье. От него зависит 9/10 человеческого счастья. Необходимо часть экономических последствий мер, направленных на сохранение здоровья всех и каждого, возлагать на обладателей этого самого здоровья, которое этими мерами защищается.

Население – бизнес – государство: каждый субъект этой единой триады должен в определенной степени разделить потери от эпидемических ограничений. Фактически эта тяжесть и так распределяется в немалой степени на население, но происходит это с правовыми рисками для бизнеса. Что необходимо предпринять в законодательной сфере, чтобы распределить потери (совсем не обязательно в равной степени) «на троих»?

Бизнес ждет от государства не обходных маневров, а строгого соблюдения законов. Того же, чего государство требует от бизнеса. Он готов принять на себя часть общих потерь, но ждет взамен прежде всего ослабления регуляторного давления. Вложение в общее дело граждан, работающих по найму в бюджетной и частной сферах, состоит в приятии мер по сокращению издержек на оплату труда, направленных на выживание бизнеса. Конечно, при условии поддержки высвобождаемых работников государством. Для этого требуются изменения в сфере трудовых отношений. Это наименее реформированная с советских времен отрасль законодательства, которая осталась по сути сугубо социалистической. Но фактические отношения на рынке труда давно не соответствуют прописям Трудового кодекса.

Опрос предпринимателей, приведенный Центром стратегических разработок (ЦСР) с 31 марта по 2 апреля, показал, что 16% респондентов уже уволили сотрудников, а 31% планирует сделать это в ближайшее время. И это несмотря на предписания о сохранении заработной платы. Сделали они это по той причине, что трудовое законодательство не содержит гибких инструментов, позволяющих сохранить и бизнес, и коллектив. Совершенно необходимо поправить и доработать нормы трудового законодательства, упростить механизм их применения. Требуется:

1) представить работодателям возможность отправлять сотрудников в отпуск вне утвержденного ранее графика отпусков;

2) упростить процедуру введения неполной рабочей недели с оплатой труда пропорционально фактически отработанному времени;

3) предусмотреть возможность моратория в отношении материальной и иной ответственности работодателя за задержку выплаты заработной платы (возможно, с некоторыми ограничениями – например, при условии, что задолженность составляет не более половины оклада работника);

4) предоставить работодателям право в условиях крайней необходимости принудительно отправлять сотрудников в неоплачиваемые отпуска с назначением им государственных пособий;

5) расширить перечень ситуаций для введения простоя;

6) в крайних ситуациях, когда сохранение бизнеса невозможно без сокращения сотрудников, предоставить работодателю право в одностороннем порядке по упрощенной процедуре прекращать трудовые отношения. Эта мера не должна применяться к особо защищаемым категориям работников. Выходные пособия должны субсидироваться государством.

Отчасти эти предложения вызваны действиями государства. Напомню, что в случае наступления чрезвычайных обстоятельств уже сейчас работодатели вправе прекратить трудовой договор «по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон» (п. 7 ст. 83 Трудового кодекса). Но для этого правительство или региональный орган государственной власти должны объявить о чрезвычайных обстоятельствах, издать соответствующий акт. Вместо этого «деликатно» объявляется «режим повышенной готовности».

От введения «нерабочих дней» пострадали добросовестные работодатели. Те же, кто оформлял с работниками гражданско-правовые соглашения или не оформлял никаких вовсе, легко с ними расстались. Вышло так, что законопослушные компании, соблюдающие права работников, уплачивающие социальные страховки, пострадали от «нерабочих дней», а работающие всерую или вчерную – нет.

Эта двойная несправедливость тяжело переживается бизнесом. Он требует адекватных уточнений законодательства. Или будет вынужден продолжить действовать по-своему.

По худшим оценкам, 25 млн рабочих мест исчезнут в результате пандемии, по иным – от 2,5 млн до 8 млн. Никакие угрозы властей не предотвратят этого. Государство, если оно хочет быть социальным не только на словах, должно разработать эффективные меры поддержки высвобождаемых работников. Вместо угроз нужны реальные стимулы работодателям, которые и сами (во всяком случае, наиболее дальновидные и системные) далеко не заинтересованы в расставании с сотрудниками и готовы принять все меры для сохранения коллективов.

Государственная поддержка должна быть комплексной и предусматривать стимулирование спроса на товары, работы, услуги, снижение регуляторных барьеров и фискальной нагрузки, субсидирование заработной платы и др.

Но очевидные законодательные решения в русле концепции «на троих» должны быть приняты в первую очередь. 

Автор – член Адвокатской палаты Московской области