Мораторием по недрам

Об одной антикризисной мере правительства России
Илья Питалев / РИА

За I квартал 2020 г. правительство России приняло более 50 постановлений, связанных с COVID-19, из них около 80% – в апреле. Нормотворческая активность правительства в тот период фактически следовала за восходящей кривой распространения вируса в стране. У правительства зачастую не было другого выбора, кроме как бить наотмашь. Отсюда преобладание в этих решениях таких простых мер, как мораторий.

Постановление правительства № 440 от 3 апреля установило мораторий на прекращение лицензий на право пользования недрами в 2020 г. – даже если истек срок их действия. Этот мораторий вызвал неоднозначную реакцию на рынке и 22 апреля был скорректирован дополнением. Оно определяет еще три области для моратория, в том числе позволяет пользователю недр подать заявку и приостановить и ограничить свои права сроком максимум на два года. Эту возможность – добровольного моратория – рынок принял благосклонно: многие компании намерены воспользоваться предоставленным правом. И все бы хорошо, если бы не сомнение в легитимности приостановления.

Сразу подчеркну: речь не о приостановлении как таковом, а о том, кто и в какой ситуации наделен правом инициировать подобное приостановление.

По смыслу ст. 20 закона о недрах таким правом однозначно наделено государство, а реализуется оно в случаях возникновения угрозы жизни людей, при чрезвычайных ситуациях или серьезных нарушениях условий лицензии.

Результатом приостановления в таких случаях становится либо восстановление прав по лицензии, когда угрозы или нарушения устранены, либо прекращение лицензии, когда, к примеру, пользователь недр не выполнил предписания регулятора и не устранил нарушения.

Приостановление по версии постановления № 440 не содержит ничего подобного, в нем лишь декларируется право пользователя недр испрашивать приостановление на срок до двух лет, по истечении которого лицензия автоматически возобновляет действие.

Искушенный читатель скажет, что постановление недействительно, поскольку противоречит закону. Все правильно, но не все так однозначно.

Упомянутая статья 20 закона о недрах, будучи, наверное, наиболее курьезной статьей закона, написана весьма неряшливо и – если толкователь желает не замечать других положений закона и нормативных актов – позволяет прочтение, при котором возможно приостановление также и по инициативе пользователя недр.

Такое прочтение внедрилось с некоторых пор в практику работы Роснедр, но использовалось нечасто – возможно, толкователи сознавали правовую ущербность конструкции.

Министерство природных ресурсов практику Роснедр никак не поддерживало – хранило концептуальную чистоту административного регламента, который предусматривает лишь одну причину приостановления – по инициативе государства.

Замечу: тот же самый закон о недрах содержит абсолютно понятную всем норму о внесении изменений в условия лицензии: статья 22.7, часть первая наделяет пользователя недр правом обращаться к регулятору за пересмотром условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена. Что, как не пандемия, порождает такие обстоятельства!

Вместо этого выстреливает (непонятно с чьей подачи) упомянутое дополнение к постановлению – с сомнительной опцией в качестве универсального средства преодоления последствий пандемии для многих тысяч участников рынка.

Вспоминается середина 1990-х гг. и приказ Росгеолкома (Министерства природных ресурсов) № 65, которым тогдашняя редакция закона о недрах была дополнена новым основанием для переоформления лицензий. Юристы предупреждали, что способ незаконный – но им тогда воспользовалась не одна тысяча пользователей недр. Результат: десятки незаконно переоформленных лицензий отозваны по решениям судов по всей России.

Вряд ли в нынешней ситуации лицензиям, приостановленным по дополненному постановлению правительства, угрожает отзыв по решению суда. Речь сейчас не об этом, хотя сознавать, что лицензия может стать предметом непонятных манипуляций, само по себе ощущение не из приятных. Готики к этому добавляет еще и то, что принимать такое решение будет Комиссия по досрочному прекращению права пользования недрами.

Но если ради чистоты эксперимента вынести вопрос легитимности за скобки, то внесение изменений в лицензию в сравнении с ее приостановлением (если не считать относительной сложности самого процесса внесения изменений) имеет одни только преимущества.

При приостановлении – по сути – должны быть прекращены все работы по лицензии, за исключением обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, окружающей природной среды и недр. В реальной жизни далеко не каждому пользователю недр такая остановка нужна, многих вполне устроила бы отсрочка исполнения одного-двух обязательств. Парадоксально, но именно это в гораздо большей степени, нежели приостановление, сообразуется с декларированной президентом России стратегией дифференцированного подхода в борьбе с пандемией. 

Кажущаяся громоздкость внесения изменений в лицензии вообще перестает быть проблемой, если речь идет об актуализированных лицензиях, основные обязательства из которых перекочевали к концу 2016 г. в технические проекты, а, как известно, в эти документы изменения вносятся по более простой процедуре.

Регулятору вместо продвижения ущербного в правовом отношении и не всегда адекватного способа реагирования на кризисную ситуацию следовало бы облегчить применение действующего порядка внесения изменений в лицензии или проекты. А если хочется иметь под рукой еще такой инструмент, как приостановление лицензии по инициативе пользователя недр, нужно добиваться изменения нормативной базы.