Общественных слушаний недостаточно

В России вносятся поправки в процедуру оценки воздействия на окружающую среду
Андрей Гордеев / Ведомости

Российская Конституция провозглашает демократию. Демократия подразумевает различные формы участия граждан в принятии решений, а не только голосование на выборах. В том числе люди должны участвовать в обсуждении тех проектов, которые могут так или иначе оказать влияние на их жизнь. Иными словами, если рядом с вашим домом или дачей решили построить завод или проложить магистральный трубопровод, хорошо бы, чтобы это решение не было принято без вашего участия.

Принцип участия граждан в обсуждении подобных проектов отражен в законах разного уровня. Но в первую очередь он реализуется через так называемую процедуру оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Эта процедура была принята приказом № 372 Госкомэкологии России еще в 2000 г. и стала результатом попытки сделать российскую практику более эффективной и прозрачной.

В России оценка фокусируется на экологических вопросах – скажем, влиянии на флору и фауну, выбросах загрязняющих веществ в атмосферу и т. д. Но документ упоминает и связанные с экологическими социальные воздействия, хотя и не рассматривает их детально. На самом же деле социальные воздействия могут быть самыми разными и включать в себя создание новых рабочих мест, риски здоровью и безопасности жителей, потерю ими источников дохода, различные неудобства, связанные с шумом, пылью и проч. Словом, к ним может относиться все, что мешает человеку спокойно жить, работать, отдыхать и общаться.

Требования к оценке воздействия проектов, конечно, применяются и в других странах. Они также используются ведущими международными финансовыми институтами. В частности, одни из лучших стандартов разработаны Всемирным банком, на методики которого столь удачно для себя ссылается даже президент России, давая определение среднему классу. Существуют также международные стандарты и принципы оценки именно социальных воздействий – к примеру, разработанные Международной ассоциацией по оценке воздействия. Они тоже провозглашают этот ключевой принцип – участия граждан в принятии решений. Надо сказать, что он весьма созвучен вышеупомянутым конституционным принципам демократии.

Итак, для соблюдения принципа участия граждан нужно выполнить как минимум два условия. Принятие решения должно быть обоснованным, а участие граждан – хорошо организованным. Люди должны понимать, на основании чего им предлагается принять решение. Кроме того, они должны иметь саму возможность участия, особенно те, кого проект может затронуть.

В современной российской практике ОВОС ни одно из этих условий не соблюдается. И если экологические воздействия еще становятся предметом анализа, то социальные не рассматриваются почти совсем. Вместо этого в материалах оценки часто представлены только общие статистические данные. К примеру, вместо того чтобы описать ближайшие к будущей компрессорной станции газопровода поселки, в материалах приводится только общая численность населения района и уровень безработицы, общая протяженность дорог и т. п. О воздействиях, связанных с миграцией работников, о движении грузовиков и разбитых дорогах в материалах может быть не сказано ни слова. Конечно, такая информация не имеет прямого отношения к проекту и вряд ли может быть полезной для принятия какого бы то ни было решения.

Участие граждан в оценке воздействия, как правило, включает в себя несколько публикаций в СМИ, обнародование на некоторое время материалов оценки и сбор комментариев. Его кульминацией становятся общественные слушания.

На практике такой формат не в состоянии обеспечить участие граждан в принятии решений. Наверное, самый главный его недостаток в том, что он не учитывает, кто может быть реально затронут проектом, а также кто может быть им заинтересован. Но именно исходя из этих факторов и следует планировать обсуждение материалов. Иными словами, где бы ни выполнялся проект, в сибирской глубинке или на оживленном побережье Черного моря, его обсуждение будет включать в себя стандартный набор действий, не имеющих прямой привязки к особенностям проекта и к условиям, в которых он будет выполнен. Поэтому из обсуждения часто выпадают самые главные люди – те, на кого проект может оказать наибольшее воздействие. К примеру, материалы могут быть раскрыты в неподходящем для жителей месте, иногда за много километров. Людям может быть неудобно или просто не на чем добираться в районный центр для участия в общественных слушаниях, а об их проведении они могут и вовсе не узнать.

Сам формат общественных слушаний, хоть и является допустимым, довольно часто критикуется. Главным образом за то, что не позволяет в должной мере обеспечить открытую и конструктивную дискуссию. Не секрет, что на практике общественные слушания часто проводятся формально, но остаются единственным мероприятием, где местные жители могут очно высказать свои опасения или задать вопросы.

Да и степень влияния участников слушаний на принятие того или иного решения весьма невысока. Люди могут свистеть или топать, могут даже поднимать руки и голосовать за или против проекта – на самом деле это голосование не имеет никакого процедурного основания и, соответственно, результата. Процедура ОВОС ничего не говорит ни о голосовании во время слушаний, ни о том, как его исход может отразиться на дальнейшем выполнении проекта. Все в любом случае заканчивается подготовкой протокола, который будет приложен к материалам оценки воздействия и направлен на экспертизу.

Таким образом, говорить об успешной реализации принципа участия граждан в принятии решений, которые влияют на их жизнь, сложно. Но несмотря на слабую российскую практику в целом, есть немало проектов, где и оценка социальных воздействий, и обсуждение результатов ведутся на хорошем международном уровне. Как правило, это делается, если проект привлек международное финансирование. Тем не менее эти проекты ясно показывают, что в российском контексте проведение оценки социальных воздействий и организация участия граждан возможны.

Для улучшения российской практики важно: 1) рассматривать и экологические, и социальные воздействия, т. е. добавить букву «С» к слову ОВОС; 2) давать в материалах именно ту социально-экономическую информацию, которая имеет отношение к проекту и зоне его влияния; 3) специально разрабатывать меры смягчения социальных воздействий; 4) составлять план обсуждения воздействий каждого проекта, делая акцент на участии тех людей, которых он может затронуть в первую очередь.

Сегодня правительство России, Росприроднадзор и другие заинтересованные стороны ведут активное обсуждение возможных поправок в процедуру ОВОС. Но как в ее новом проекте, так и в материалах обсуждения, с которыми мне удалось ознакомиться, названные выше вопросы практически не поднимаются. Но проведение качественной оценки социальных воздействий и надлежащего обсуждения ее результатов возможно, особенно если такие требования будут зафиксированы законодательно. Это необходимо для соблюдения и декларируемых принципов демократии, и принципа участия граждан в принятии тех решений, которые могут оказать влияние на их жизнь.