Политика
Бесплатный
Ольга Кувшинова
Статья опубликована в № 3262 от 28.12.2012 под заголовком: Реванш патернализма

Краткосрочная стабильность оказалась важнее долгосрочной устойчивости

Кризис распределительных пенсионных систем не помешал российскому правительству вернуть государственное пенсионное обеспечение в начало 2000-х гг. Пока Европа ищет способ обезвредить «пенсионную бомбу», Россия запускает механизм ее активации
Инкасация накоплений происходит ради решения текущих проблем
А. Дружинин / РИА Новости

За 10 лет, прошедших с реформы-2002, правительству так и не удалось достроить задуманное – пенсионную систему, опирающуюся на государственное страхование и обязательные накопления. Сформированный в мае кабинет министров тоже не стал ее развивать, зато молниеносно провел новую реформу: с момента представления Минтрудом доклада правительству и до поступления в Госдуму законопроекта о демонтаже накопительной части прошло всего три месяца. Просто не надо было накопления вводить, счел ошибкой не 10-летнее бездействие, а решение 10-летней давности премьер Дмитрий Медведев.

Законопроект, инициированный социальным вице-премьером Ольгой Голодец вопреки отчаянному сопротивлению ее коллег из финансово-экономического блока и экспертного сообщества, фактически уничтожал целый сегмент финансового рынка и проигнорировал выбор 20 млн работающих россиян, отдавших свои накопления негосударственным пенсионным фондам (НПФ) и управляющим компаниям.

Влиятельным противникам подобного способа реформы удалось смягчить удар: решением президента Владимира Путина проект предстал в виде компромисса. Все граждане, имеющие накопительную часть пенсии, в течение 2013 г. вправе сделать выбор – сохранить накопительный тариф в 6% или сократить его втрое в пользу солидарной части. С 2014 г. обязательная накопительная часть фактически ликвидируется: у молодежи, выходящей на рынок труда, права выбора уже не будет. По оценкам НПФ, в течение 2013 г. удастся привлечь в накопительную систему еще порядка 5–7 млн человек (у молчунов, хранящих деньги в ВЭБе, накопления переведут в солидарную часть автоматически). За этот же год Пенсионный фонд обещает научиться «расщеплять» накопительные взносы по индивидуальным счетам – кому 2%, кому 6%.

«Модернизация», как Медведев назвал фактическую ликвидацию обязательных накоплений, ждет и распределительную часть.

Попытка ее перевода на страховые принципы (размер будущей пенсии зависит только от суммы уплаченных взносов) была приговорена еще в 2007 г. постановлением Конституционного суда (КС) по иску нескольких граждан, обнаруживших «недостачу» начисленной им пенсии из-за того, что работодатели уплачивали взносы не полностью. КС счел, что граждане не должны страдать от недобросовестности работодателей, предписав государству недоплаченное компенсировать. Государство, вероятно, страдать из-за работодателей тоже не пожелало: вскоре Минздравсоцразвития заявило о «тупиковости» эквивалентной системы. Замминистра Юрий Воронин призвал к возврату пенсионной формулы, действовавшей до 2002 г., т. е. к расчету пенсий исходя из стажа и размера заработка, а объема пенсионных выплат – исходя из доходов (для чего в формулу встраивается «стабилизатор», ежегодно балансирующий объем текущих обязательств и доходов, – например, коэффициент демографической нагрузки). Хотя еще совсем недавно, в 2005 г., принцип «сколько собрали взносов – столько поделили и выплатили» (к тому моменту, казалось, канувший в Лету) главный актуарий ПФР Аркадий Соловьев критиковал за недальновидность: «Такое бюджетное планирование не позволяет <...> за деревьями увидеть леса, т. е. оценить скрывающиеся за итоговым балансом причины и факторы сложившегося или предстоящего финансового или социального кризиса».

Кризис распределения

«...Дождливым ноябрьским вечером перед зданием парламента собирается толпа. 80 000 человек пришли выразить свой гнев по поводу очередных обсуждаемых законодателями мер экономии. «Только левые радикалы смогут это остановить. Пришло их время», – слышится в толпе. Около 500 молодых людей в капюшонах бросают в полицейских «коктейли Молотова» и обломки мраморных ступеней. Мирно настроенное большинство свистит и пытается скрыться от облаков слезоточивого газа. Протестующие поджигают кучи мусора. Полицейские сдерживают натиск толпы в тот самый момент, когда парламент голосует за снижение их зарплаты еще на 15%. Один из офицеров позже скажет, что, сытый по горло кризисом и насилием, мечтает вернуться в свою родную деревню», – пишет WSJ. Пока это о Греции, первой жертве концепции социального патернализма и развития за счет расширения госсектора и госспроса (достигал порядка 50% ВВП против 29% в среднем по ОЭСР).

Совокупные обязательства стран еврозоны по государственным пенсиям перед уже живущими поколениями, по оценкам ЕЦБ, достигли примерно 40 трлн евро, почти в 5 раз больше госдолга еврозоны, который продолжает расти (за 12 месяцев к середине 2012 г. – с 87 до 90% ВВП). Половина обязательств приходится на Францию и Германию, превышая ВВП этих стран почти в 2,5 раза. Если ничего не менять, то к середине века пенсионный тариф должен возрасти до 60%: «пенсионная бомба», грозящая разорвать государства, не на шутку тревожит правительства, но простых решений ни у кого нет.

Столетний успех солидарной пенсионной системы базировался в первую очередь на одном простом условии: работникам выгодно обменивать часть своего заработка, идущего на выплату текущих пенсий, на долю будущего заработка следующего поколения, гарантированно более многочисленного. Разворот демографического тренда ведет к обратному: каждое поколение платит больше, чем предыдущее, а получает меньше. Система становится финансовой пирамидой, охарактеризовали бывший министр финансов Алексей Кудрин и правительственный эксперт Евсей Гурвич. Решение ведет либо к сокращению выплат и числа получателей путем повышения пенсионного возраста (но пенсионеры, становясь все большей частью электората, требуют, наоборот, увеличения пенсий, а повышение возраста воспринимается как антисоциальная мера), либо к необходимости поддержать доходы системы за счет роста налогов или госдолга (а это усиливает экономические и бюджетные риски).

Все развитые страны к началу XXI в. столкнулись с одним и тем же набором вызовов, которые делают невозможным дальнейшее функционирование традиционной модели социального государства, отмечает ректор РАНХиГС Владимир Мау: «Это предполагает не отказ от социального государства, но существенную трансформацию модели, при которой система, основанная на том, что одни платят за других, перестает работать». Рост производительности труда не компенсирует демографический провал, и дальнейшее перераспределение делает эту модель настолько дорогой, что экономика останавливается. «Это мы видим на европейском кризисе – кризисе, на мой взгляд, слишком дорогого при данной производительности труда социального государства», – говорит он.

Во Франции попытка придать системе устойчивость провалилась: принявший решение о повышении пенсионного возраста с 60 до 62 лет Николя Саркози проиграл президентские выборы Франсуа Олланду, который непопулярное решение немедленно отменил. Пенсионная система Франции полностью распределительная (объем пенсионных накоплений – всего 0,7% ВВП; меньше только у Греции – 0%). Социальные ставки для работодателей – самые высокие в ОЭСР (до 41,6%), как и объем социальных расходов, увеличившийся с 2000 г. с 28,6 до 32,1% ВВП (в том числе на пенсии – с 11,8 до 13,7% ВВП) при госдолге, возросшем до 90% ВВП. Несмотря на это, пенсии во Франции на 12% меньше, чем в среднем по еврозоне. Дилемма нового французского кабинета министров – как достичь обещанного Олландом сокращения дефицита бюджета до 0,3% ВВП к 2017 г. (с текущих 4,5%) при том, что дефицит пенсионной системы к этому сроку возрастет на треть. Бюджет на 2013 г. стал самым тяжелым за 30 лет, по словам Олланда, но социальные расходы правительство не тронуло. Пока оно пошло по пути увеличения налогов на богатых, вызвавшего критику экспертов и миграцию миллионеров в соседние страны. Агентства Moody's и Standard & Poor's в 2012 г. понизили рейтинг Франции на одну ступень с прогнозом «негативный» (все еще остается высоким), Fitch грозит тем же, а имидж страны был слегка подпорчен угрозой пришедших к власти социалистов национализировать активы сталелитейной компании ArcelorMittal за остановку ею производства из-за сокращения мирового спроса.

Германия, которой мир обязан возникновением пенсионной системы как таковой, наоборот, еще 20 лет назад предприняла попытку диверсификации рисков. С начала 1990-х она начала развивать добровольные корпоративные пенсионные программы, с 2001 г. запущена программа государственного софинансирования частных пенсионных накоплений, однако объем накоплений составляет лишь 5,5% ВВП против средних по странам ОЭСР 72%. С 2012 г. в стране началось постепенное – в течение 18 лет – увеличение пенсионного возраста с 65 до 67 лет. Германия – единственная страна Европы, где объем пенсионных расходов за 10-летие практически не вырос (11,1–11,3% ВВП). Зато размер пенсий в реальном выражении за 10 лет снизился на 20% (от 17% в западных землях до 22% в восточных).

По оценкам министерства труда ФРГ, риски бедности среди пенсионеров оказались выше, чем представлялось, а к 2030 г. выходящий на пенсию человек, отработавший 35 лет при полной занятости и уплате взносов со среднего заработка, сможет рассчитывать только на выплату в размере прожиточного минимума. «На карту поставлена – ни больше ни меньше – легитимность пенсионной системы для молодого поколения», – цитируют СМИ министра труда Урсулу фон дер Ляйен. Тем не менее Медведев называет Германию достойным примером государства, которое «ничего не собирается менять».

На посошок!

Россия не единственная страна, решившая отказаться от обязательных накоплений в разгар кризиса, но единственная, где такое решение не поддается видимой логике. Погрузившаяся в рецессию Венгрия направила национализированные пенсионные накопления на затыкание бюджетной дыры и сокращение госдолга в 80% ВВП (что не спасло ее от «мусорного» рейтинга от Fitch); Польша, после многолетних общественных обсуждений сократившая накопительный тариф более чем втрое, направила средства туда же, как и Словакия, которая ввела обязательные накопления за два года до кризиса.

У России сбалансированный бюджет и минимальный госдолг. Но в мае Путин поставил правительство перед дилеммой: увеличить социальные расходы, одновременно пополнив нефтегазовые фонды и не допуская бюджетного дефицита. Способов побольше потратить и при этом еще и сэкономить не так много. Тем более когда рост цен на нефть, позволявший минувшее десятилетие стремительно наращивать госрасходы, остановился. Рост экономики, позволяющий рассчитывать на увеличение ненефтяных доходов, – тоже.

По оценкам Минэкономразвития, почти бездефицитные сейчас бюджеты регионов, на которые возложена индексация зарплат бюджетникам, к 2018 г. достигнут дефицита в 1,8 трлн руб., что либо обременит дополнительными трансфертами федеральный бюджет, либо вынудит правительство повышать налоги (такой вариант ведомство прорабатывает). Кабинет министров, выполняя инаугурационные указы Путина, уже «залез в карман» следующей бюджетной трехлетки, перенеся оплату 0,5 трлн руб. текущего госзаказа за пределы 2015 г.

Летом в процессе подготовки бюджета на 2013–2015 гг. Минфин потребовал у Минтруда изменить порядок индексации пенсий для сокращения бюджетных дотаций Пенсионному фонду, резко возросших из-за валоризации и неудачного эксперимента с повышением, а потом снижением ставки социальных взносов и раздачей отраслевых льгот. Минтруд ответил ультиматумом: либо Минфин выделит трансферт в требуемом объеме, либо Минтруд изыщет допдоходы за счет сокращения накопительной части пенсионного тарифа. На это Минфин был категорически не согласен, покушение на накопительную часть раскритиковало и Минэкономразвития, и все лучшие российские экономисты, и международные организации – ОЭСР, ЕБРР, Всемирный банк. И хотя стычка двух ведомств быстро окончилась перемирием, внезапная критика президента Путина по поводу того, что бюджет сверстан без учета пенсионной реформы, послужила социальным ведомствам сигналом, что «надо было накопиловку дожать», рассказал федеральный чиновник.

Если направление пенсионной реформы может служить политическим сигналом, то Путин выбирает краткосрочную социальную и политическую стабильность в ущерб долгосрочному росту и инвестициям, констатировал в редстатье журнал The Economist, язвительно охарактеризовав российскую реформу как drink as you go. Это перефразирование термина pay as you go (принцип распределительной системы – выплата пенсий из текущих доходов) можно перевести как «пропивай что есть».

«Просто аргументы сторонников сохранения накоплений – они все из будущего: то, что накопительная система из-за пробелов в законодательстве малоэффективна – это факт, что она даст эффект только за пределами 2030 г. – это факт и что долгосрочные последствия ее отмены негативны – тоже факт. Но сторонники отмены мыслят в настоящем времени, а текущие проблемы как-то ближе», – признает, вздыхая, федеральный чиновник. Одним из аргументов авторов проекта было именно то, что права первых участников накопительной системы – поколения конца 1960-х гг., которое вот-вот выйдет на пенсию, – окажутся занижены по сравнению с правами поколения середины 1960-х, у которого накоплений нет. Именно угроза отмены накоплений подтолкнула финансово-экономический блок всерьез заняться проблемами финансового рынка и созданием мегарегулятора, признал на встрече с «открытым правительством» первый вице-премьер Игорь Шувалов: «Все равно будущее пенсии – в накоплениях. Это просто сейчас не очень удобно сказать: вот знаете, мы были вынуждены до 30% опустить совокупные социальные платежи, а, по сути, сохранение накопительного элемента – это все равно возвращение к ставке 34%», – рассказал Шувалов. Хотя власти обещали ставку снова не повышать, законодательно пониженный тариф был заморожен как раз до 2014 г.

В итоге премьер Медведев подписал стратегию, подготовленную Минтрудом, ПФР и Голодец.

Суть реформы невероятно цинична, возмущен глава НАПФ Константин Угрюмов: получить деньги на выполнение выданных обещаний, а что потом – не волнует. «Это политика временщиков!» – негодует он. Согласно расчетам экспертов, ознакомившихся с приложенными к пенсионной стратегии цифрами, в результате реформы коэффициент замещения (отношение средней трудовой пенсии к средней по стране зарплате) падает с 36 до 25% к 2030 г., что составит примерно 5000 руб. в текущих рублях, или прожиточный минимум пенсионера. Как в Германии. Итог, который в глазах германского правительства выглядит как крах института государственных пенсий, правительство России называет развитием пенсионной системы. Пока Германия размышляет, как такого итога избежать, авторы стратегии предлагают просто перейти на новый способ расчета коэффициента замещения.

Общество или стадо

Документ называется «Стратегия-2030», хотя, как сказал Медведев, «мы до конца пока не чувствуем, что будет происходить в 2020–2030 гг., потому что это, во-первых, далеко, во-вторых, у нас происходят некоторые вполне благоприятные [демографические] изменения». В плане демографии можно влиять на рождаемость и смертность, но не на численность поколений, замечает директор Института демографии ВШЭ Анатолий Вишневский: с одной стороны, на пенсию выходит многочисленное поколение послевоенных беби-бумеров, с другой – в детородный возраст вступает малочисленное поколение 1990-х. Если и будут успехи в повышении рождаемости, это только увеличит нагрузку на трудоспособных.

Теоретически из кризиса классической пенсионной системы есть два выхода, рассуждает профессор Принстонского университета Харольд Джеймс: сделать пенсии более индивидуализированными, т. е. зависящими от размера уплаченных взносов и срока их уплаты, или повышать пенсионный возраст – благо что люди стали здоровее и сохраняют активность дольше. Второй путь власти России считают политически табуированным. Первый – несостоятельным в рамках госсистемы.

Альтернативу – государство гарантирует минимум, развивает обязательные накопления и стимулирует добровольные – предлагают либералы. Со временем само понятие «пенсия» вообще отомрет, считает Владимир Назаров из Института Гайдара, предлагающий постепенный переход к системе, где роль государства сводится к гарантии пособия по утрате трудоспособности, а задача заключается в стимулировании инвестиций в человеческий капитал и частных накоплений.

То, что созданная в 2002 г. система нуждалась в развитии, никем не оспаривалось. Однако она за этот срок стала институтом и одним из якорей, формирующих доверие к власти в целом, отмечает президент Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев: игнорирование этого факта и попытка понимать пенсионную реформу как меру технической настройки ведет к конфронтации власти с обществом и никакого успеха реформе не сулит. Кроме того, в исключительно солидарной системе проигрывают энергичные и успешные люди, заключает председатель совета Европейского пенсионного фонда Евгений Якушев: чем больше человек зарабатывает – тем больше платит взносов, но за счет уравниловки получит меньше. Это демотивирует наиболее активную часть общества.

Средний класс обеспечит себе приемлемый уровень пенсий за счет добровольных накоплений, считает Голодец, обещающая представить законопроект о корпоративных пенсиях. Однако европейский опыт показывает, что сколь-нибудь значимой величины накопления достигают только при их обязательности (как в Швеции – государственные или в Нидерландах – корпоративные). Обязательными корпоративные пенсионные накопления сделала Норвегия, с 2013 г. такое решение вступает в силу в Великобритании. Чехия в 2013 г. тоже, как Россия, дает гражданам право выбора – только, наоборот, перенаправить часть поступлений из распределительной системы в накопительную. «Месседж для людей прозрачен: не надейтесь только на государство. Поддержание представления о том, что государственная пенсия неприкосновенна, – наивно», – цитирует Bloomberg чешского премьера Петра Некаса.

Месседж гражданам авторов российской реформы: «Нет, нет, вы стадо. И вот этому стаду я буду платить, что могу», – говорит председатель правления Института современного развития Игорь Юргенс (цитата по gazeta.ru): поддержание патернализма вместо предоставления возможностей рано или поздно приведет к социальному взрыву, предупреждает он. Чем это может закончиться, показала Греция: фактическим дефолтом, падением ВВП на 20%, взлетом безработицы, болезненным урезанием и пенсий, и зарплат при повышении налогов и ростом популярности левых и неонацистов. Споры о пенсионной системе – это квинтэссенция спора о выборе пути развития страны, констатирует Якушев.

Пока никто не прокомментировал этот материал. Вы можете стать первым и начать дискуссию.
Комментировать