Минфин предлагает инвентаризацию налоговых льгот на сумму 2,5 трлн рублей
Часть заменить прямыми выплатами из бюджета, неэффективные – отменить
Предложения заменить некоторые льготы выплатами из бюджета, а действие остальных прекратить содержатся в материалах, которые Минфин во вторник отправил в Госдуму, рассказали «Ведомостям» два федеральных чиновника. Предложения министерства могут вылиться в радикальный пересмотр всей системы льгот, стоимость которых Минфин оценивает в этом году примерно в 2,5 трлн руб. («Ведомости» ознакомились с копией материалов): часть может быть заменена прямой поддержкой из бюджета, часть – отменена.
Какие-то льготы нужно совсем отменять или заменять на прямые субсидии, если льготой пользуется небольшое число налогоплательщиков, говорит представитель Минфина.
Навести порядок в налоговых льготах Минфин предлагает уже несколько лет. Увеличить адресность поддержки и отказаться от неэффективных льгот требовал и президент Владимир Путин. С 2014 г. номинальные потери бюджета из-за разнообразных налоговых преференций выросли с 2,19 трлн руб. до 2,4 трлн в 2016 г., к 2020 г. они увеличатся до 2,8 трлн. Хотя по отношению к ВВП их доля не растет и держится последние годы на уровне 2,6% ВВП.
Дороже всего бюджету обходятся льготы, направленные на поддержку экономики, следует из материалов Минфина: 2 трлн руб. в 2017 г., или 85% потерь. Доля здравоохранения и социальной политики – 12 и 3% соответственно. Среди налогов лидер по льготам – НДС (1,2 трлн руб. в 2017 г.), среди отраслей – нефтянка: 550 млрд руб.
Выпадающие из-за льгот доходы мало отличаются от расходов, но сейчас не оцениваются при формировании бюджета. Нужно распределить льготы по госпрограммам, регулярно оценивать их размер и эффективность, говорит представитель Минфина. Также нужно определять цели и финансирование госпрограмм с учетом предоставляемых льгот, продолжает он, четко понимать величину такого косвенного госфинансирования.
К налоговым расходам относятся те налоговые льготы, которые отступают от «базовой» структуры налогов, определяющейся в том числе качественными элементами (делают налоговую систему эффективнее и справедливее), объясняет чиновник. Например, право переносить часть убытков на будущее не должно относиться к налоговым расходам (льгота нужна, чтобы налоговая система была нейтральна и к тем, кто только начинает бизнес, и к тем, кто уже получает от него прибыль), говорит он.
Налоговый расход – такая налоговая льгота, которая может быть заменена другим бюджетным расходом, объясняет директор НИФИ Владимир Назаров, это может быть и налоговый вычет, и налоговый кредит. Классический пример налогового расхода – льготная 10%-ная ставка по НДС: взимается с основных продуктов питания, кроме деликатесов, товаров для детей, книг, учебников и лекарств.
Такая льгота есть и в перечне Минфина, среди других налоговых льгот, которые можно считать расходами, – пониженные ставки НДПИ для отдельных месторождений, по экспортной пошлине на нефть и др. Но распределение на налоговые расходы и базовые элементы сопряжено с оценочными суждениями, в дальнейшем перечень расходов может пополняться налоговыми льготами, которые сейчас отнесены к базовым элементам, говорит чиновник. Это повысит неопределенность для бизнеса, который каждый год будет ждать отмены льготы, опасается предправления крупной машиностроительной компании. Меняться льготы должны, например, раз в три года, предлагает Назаров.
Оцениваться налоговые расходы должны как прямые бюджетные расходы, говорит чиновник. На первом этапе нужно определять цель льготы и ее собственника, рассказывает он, если нет ни того ни другого, значит, и такой расход не нужен. Затем проводится сравнительный анализ бюджетной эффективности налоговых расходов – т. е. вклад в цель госпрограммы на рубль выпадающих доходов по сравнению с тем, сколько потребовалось бы прямых расходов на достижение этой же цели. Например, цель, чтобы в стране была автомобильная промышленность, совершенно не очевидна, говорит руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич. Нужно доказать, что льгота – самый эффективный способ поддержать неэффективную автомобильную промышленность, рассуждает он. Нужен и временной горизонт – например, выделяя льготу, дать пять лет на реструктуризацию и повышение эффективности и с каждым годом уменьшать размер субсидий, а через пять лет отменить их.
Разделить льготы по госпрограммам и оценить их эффективность – правильный подход, поддерживает Назаров. Это позволит увидеть, во сколько они реально обходятся государству, объясняет бывший чиновник, сейчас оценки очень разнятся. Но льготы не только не всегда эффективны, а часто с экономической точки зрения вредны, так как ослабляют стимулы компаний повышать эффективность, считает Гурвич. Исследования показывают, что в большинстве случаев бюджетная субсидия эффективнее особого налогового статуса, согласен эксперт, участвующий в совещаниях Минфина, первые кандидаты на отмену – прямые льготы, преференции для отраслей. Налоговые льготы редко достигают цели, их эффективность значительно ниже, чем при прямом бюджетном финансировании, прозрачном и легко контролируемом, говорил, будучи замминистра финансов, Сергей Шаталов. Они нарушают принцип равной конкуренции, а сами компании теряют стимулы к развитию и конкуренции, перечислял он.
Бизнес предложение Минфина не поддерживает. Эффект от льгот не всегда очевиден, говорит сотрудник крупной международной компании: сэкономленные средства компания не всегда направляет на собственное развитие, иногда они выплачиваются материнской структуре в виде дивидендов – и уже она приобретает основные фонды. Чиновники лукавят, когда говорят о выпадающих доходах, поддерживает предправления машиностроительной компании, без льгот их бы вообще не было – например, не открывались бы новые производства.
Есть и примеры неэффективных льгот, говорит директор Deloitte Василий Марков, – плохо работают специальные режимы: по оценкам Deloitte, в 2015 г. на статус регионального инвестпроекта было подано всего 11 заявок, а на резидентство на территориях опережающего развития – 127. Но проблема не столько в эффективности самих льгот, а в механизмах их применения, говорит Марков, есть примеры льгот, которые полезны для бизнеса, но из-за ограничений почти не применяются.-
