БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ: Ложная мишень
В одной богатой нефтью стране, где подавляющее большинство госслужащих получают левые доходы, в следующем году должны пройти парламентские выборы. Но глава антикоррупционного ведомства пригрозил не допустить до выборов взяточников и казнокрадов. И тогда некие мошенники стали предлагать будущим кандидатам за скромную мзду помощь в получении “официальных” сертификатов с индульгенцией: “В коррупции не замешан”. Неизвестные, которых так и не удалось поймать, сумели таким образом заработать несколько миллионов долларов. Эта история, случившаяся в Нигерии, идеально иллюстрирует парадокс: борьба с коррупцией в коррумпированных системах, как правило, приводит к еще большей коррупции.
Ржавчина и вирус
Вряд ли найдутся те, кто будет всерьез оспаривать необходимость борьбы с этим злом в принципе. Споры традиционно ведутся вокруг двух подходов к этой задаче: либерального и консервативного. Упрощенно, с точки зрения либералов, коррупция поражает те участки власти, где государственная машина не может эффективно работать. Подобно тому, как ржавчина поражает вышедшие из строя и заброшенные железные механизмы. Метод избавления – дерегулирование. Консерваторы небезосновательно возражают: коррупция редко ограничивается “неэффективными участками”, но, подобно вирусу, поражает весь организм властных институтов. А это – в логике панацеи дерегулирования – означает нечто уже фактически кропоткинское, на манер упразднения государства как такового.
Сооснователь Transparency International Фриц Хайманн и бывший вице-президент General Electric (GE) Бен Хейнеман писали в недавнем номере журнала Foreign Affairs: “Прошли те времена, когда некоторые псевдоэксперты пытались всерьез доказать, что коррупция – это чуть ли не эффективная коррекция для зарегулированных экономик”. В качестве альтернативы они предлагают четыре приоритета: тотальное правоприменение, совершенствование законодательства, state building – построение эффективных государств и, наконец, культурное измерение – внедрение некоррупционных ценностей и образцов поведения. Статья была встречена скептически: за неимением иных примеров воплощением попыток “тотального правоприменения” в условиях клептократии может служить та же Нигерия. Опыт построения “эффективных” государств наблюдается в Афганистане, Ираке и Сомали, а свежим памятником внедрению нового культурного измерения могут служить повсеместно расхищенные и растраченные займы Всемирного банка на пропаганду ценностей демократии, права и борьбы с коррупцией.
В среде практиков, оценивающих политические риски, тем временем начинает формироваться иной подход: термин “коррупция” дезориентирует, называя одним словом явления совершенно разной природы. Использовать для борьбы с ними какой-либо один подход – это все равно что трактовать симптомы рака, аппендицита и насморка в качестве проявлений одной болезни и пытаться лечить это анальгином. Вместо термина “коррупция” (обозначающего любое отклонение человека-винтика в аппарате управления от исполнения предписанных функций к реализации собственных интересов) необходимо говорить о четырех различных схемах создания помех “машинам управления” со стороны “неформального социального мира”.
Анатомия мутаций
1. Первая схема – свойственный многим культурам приоритет горизонтальной лояльности над вертикальной. Иными словами, неписаные взаимные обязательства между своими и равными значат гораздо больше, чем служебный долг по отношению к государству или работодателю. Это явление – плата за лукавство: государство и право имеют дело якобы с самостоятельными гражданами, но в реальности эти люди – лишь представители коллективных социальных организмов (кланов, семей, общин, братств). И латиноамериканский непотизм (приоритет родственных связей), и русский кронизм (приоритет неформальных дружеских отношений) коренятся в этом несоответствии. Единственным известным лекарством является легализация реальных отношений: если реальным игроком является род или религиозная община, а не “гражданское общество свободных индивидуумов”, не надо имитировать всеобщие выборы и инсценировать работу формальной бюрократии, надо обеспечить механизмы представительства родов и общин, предусмотреть их взаимную ответственность, пределы компетенции и т. д. Влияние кланов и групп на власть выводится из тени путем придания лоббированию законного статуса и создания цивилизованных механизмов согласования интересов кланов и групп.
2. Неформальная доплата за качество и оперативность бюрократических услуг, таких как выдача справок, разрешений и т. д. Там, где качество оказываемых чиновником услуг формально не разделено на классы, он получает негласную возможность самостоятельно определять приоритеты и требовать вознаграждения за услуги повышенного качества, опуская “бесплатный стандарт” до уровня волокиты и унизительных придирок. Помимо действительно применимого в таких случаях дерегулирования эффективными механизмами являются официальное разделение качества услуг на классы (например, обычный и премиум) с разным размером оплаты через кассу и разными стандартами оперативности; делегирование аппаратных услуг, не связанных с принятием решений, внешним подрядчикам (аутсорсинг); автоматизация услуг (подача документов онлайн, внешние колл-центры и т. д.).
3. “Крышевание” и вымогательство, связанное с угрозой избирательного или волюнтаристского применения насилия. Эта схема напрямую связана с наложением полуфеодальной (социолог Макс Вебер называл ее патримониальной) архитектуры реальной власти на индустриальную, “машинную” организационную структуру силовых ведомств. Функционируя по вековым неизменным законам опричнины, они лишь имитируют или сводят к минимуму функции обеспечения социальной безопасности: они зарабатывают на праве карать от имени власти. Прецеденты решения этой проблемы связаны лишь с созданием вместо них новых, с нуля, независимых друг от друга структур, максимально разделенных по функциям (фиксация нарушений, расследование, поддержание порядка, надзор, антидиверсионная деятельность и борьба с терроризмом) и не совпадающих с феодальной архитектурой.
4. Откаты и другие формы покупки решений, а также хищения бюджетов и инсайдерские схемы. Покупаются решения – решения судей государственных инстанций и частных футбольных менеджеров. Консервативный подход жесткого контроля для борьбы с этим явлением более адекватен, нежели либеральное дерегулирование. И этот контроль вполне реализуем, если ограниченное число лиц, принимающих решения, всегда отделено от тех, кто эти решения готовит. Если же такой контроль все-таки не по карману, единственный выход – переход к сетевой организации и саморегулированию. Так, в ряде стран взяточничество судейского корпуса было вытеснено развитием саморегулирования адвокатуры: большинство коррупционных потоков шло через адвокатов, и перераспределение рынка юридических услуг от мелких контор, практикующих подкуп, в пользу крупных, респектабельных и дорогих сделало покупку судебного решения слишком недешевым удовольствием, чтобы она продолжала оставаться общепринятой практикой.
Пятый элемент
Помимо каждой из этих четырех схем есть еще отдельный фактор – восприятие коррупции: насколько люди ждут друг от друга коррупционного поведения, насколько подобные действия считаются обычными и оправданными. Известный пример: в СССР зарплаты работникам торговли назначали неоправданно маленькие с учетом того, что, как “все знали”, они все равно будут воровать. Низкие жалованья полицейским и чиновникам в клептократиях назначаются по таким же основаниям. Управление приобретает характер того, что можно назвать термином “коррупционный стандарт”. Официальное государство и право, пресловутый общественный договор становятся общенациональной “притворной сделкой”, очевидной в своей притворности, которая лишь для вида прикрывает настоящие, вполне стандартные отношения покупки власти оптом и в розницу.
Именно это, не реальный масштаб всех четырех описанных выше коррупционных практик, создает образ всепроникающего целого: коррупции как “системы”, как “природы” или как чего-то такого же – глобального, неизбывного, требующего магического снадобья наподобие повсеместного дерегулирования или тотального правоприменения. Образ этого непобедимого зла, таким образом, становится муляжом танка: прикрывает реальные коррупционные механизмы, отвлекает от них, уводит в сторону. Пока либералы и консерваторы срывают связки, доказывая друг другу, что эффективнее: куртуазное “преодоление зарегулированности” или брутальная ловля “оборотней”, – всякая антикоррупционная кампания приводит (и будет приводить) лишь к незначительному повышению расценок на закрытие и открытие коррупционных уголовных дел.
С коррупцией бороться бессмысленно. Это ложная мишень, уравнение, не имеющее решений. Вот что не бессмысленно: во-первых, последовательно демонтировать предпосылки каждой из четырех основных коррупционных практик, каждой по отдельности и принципиально разными средствами. Во-вторых, лишать коррупционное поведение права на стандарт. Лишать посредством проведения черты, границы: да, вчера это было стандартом, сегодня – нет. В Лондоне живет более миллиона выходцев из стран, занимающих первые места в рейтинге самых коррумпированных стран мира. У миллиона людей, про которых думали, что коррупция – их среда и стиль жизни, уровень законопослушания примерно такой же, как у коренного англосаксонско-протестантского населения. Никакой магии: для того чтобы отделить один стандарт от другого, надо провести границу – либо временную, либо государственную.