Статья опубликована в № 4177 от 07.10.2016 под заголовком: Минфину придется договариваться

Минфин предлагает новую бюджетную политику

Она потребует нового общественного договора
  • Ольга Кувшинова,
  • Маргарита Папченкова,
  • Александра Прокопенко
  • / Ведомости

За 2017–2019 гг. федеральному бюджету предстоит консолидировать 3 процентных пункта ВВП, говорится в «Основных направлениях бюджетной политики» Минфина (ОНБП; «Ведомостям» удалось ознакомиться с документом, его подлинность подтвердил представитель министерства). На столько к 2020 г. должен сократиться первичный ненефтегазовый дефицит бюджета в сравнении с 2016 г., т. е. примерно на треть. А сам бюджет – стать сбалансированным при цене нефти $40 за баррель, в то время как в 2016 г. он балансируется при около $70 за баррель. С 2020 г. цена нефти в $40 за баррель ляжет в основу нового бюджетного правила.

Консолидация будет происходить в основном за счет сокращения расходов, мобилизация доходов обеспечит лишь около 30% необходимых мер, говорится в документе.

Консолидация бюджета призвана устранить преграды для развития экономики, рост которой не превысит 1,5% в год в среднесрочной перспективе, из-за накопившихся внутренних проблем, усугубленных неблагоприятной внешней средой. Расширение производственного потенциала требует увеличения инвестиций в основные фонды, которые уже крайне изношены, перечисляет проблемы Минфин. Низкий темп роста наряду с демографическим сдвигом требует все большей доли бюджетных ресурсов на пенсионное обеспечение – придется либо повышать налоги, либо перераспределять расходы, в обоих случаях это приведет к сжатию инвестиций.

Финансирование расходов за счет поддержания дефицита бюджета – это вычет из экономического роста, показали расчеты Минфина: рост доли госрасходов в ВВП на 1 п. п. замедляет рост экономики примерно на 0,5 п. п. Государство – это еще и госкомпании, которые, как правило, низкоэффективны, зато отъедают у рыночного сектора как все большую долю прибыли, так и дефицитные трудовые ресурсы, ухудшая экономические перспективы страны, пишет Минфин.

ОНБП внесены в правительство для обсуждения, сообщил представитель Минфина. Это наилучшая бюджетная политика, которая может быть в текущих условиях – при всех внутренних и внешних потрясениях в экономике, говорит представитель министерства: не предполагается радикального секвестра, который надо бы сделать, но в то же время декларируется направленность на поддержку частных инвестиций – за счет сокращения присутствия государства в экономике.

Оптимизация расходов менее болезненна в сравнении с повышением налогов, заключает Минфин.

Увеличение налоговой нагрузки, как правило, сдерживает рост наиболее эффективных секторов, искажает конкуренцию, повышает неопределенность налоговой политики и в итоге негативно сказывается на инвестициях. Меры же по сокращению расходов могут оказаться неустойчивыми, если не будет широкой общественной поддержки. Международный опыт показывает, что найти новый консенсус в условиях сокращения социальных расходов и субсидий возможно, указывает Минфин: необходим новый общественный договор.

Общественный договор – обмен ожиданиями между властью и гражданами – в тучные годы был обменом лояльности на стабильность, а с 2014 г. это договор патриотический – готовность к ограничениям в обмен на статус великой державы, говорит декан экономического факультета МГУ Александр Аузан. «Сейчас мы вошли в совершенно другую финансовую ситуацию, и она надолго. С моей точки зрения, в этой ситуации будет происходить рост реального налогообложения населения. Получить в этих условиях общественную поддержку возможно, если выйти за рамки бухгалтерского подхода: например, дать право распоряжаться налогами», – продолжает Аузан. Селективные налоги – это один из вариантов компенсации для среднего класса, когда люди теряют больше денег, но приобретают больше прав. Такой же подход возможен и при сокращении расходов, считает Аузан: нужно смотреть, кто что теряет и чем это можно компенсировать – не деньгами, а правами.

«Это все фантазии и философия Минфина, к реальной жизни в нашей стране это не имеет отношения, потому что у нас политика по-другому делается», – сердится высокопоставленный чиновник: политика – это тонкая материя, Минфин должен заниматься своим делом.

Слишком много государства

Ключевые объекты бюджетной консолидации – госкомпании, нефтегазовый сектор, алкогольный рынок и теневая экономика, следует из ОНБП.

Приватизация в ОНБП почти не упоминается. Нет серьезных пакетов для продажи, сетовал министр финансов Антон Силуанов. После ожидаемой продажи «Роснефти» в 2016 г., что принесет бюджету чуть более 700 млрд руб., доход от продажи госактивов составит 138 млрд руб. в 2017 г. и лишь по 14 млрд в 2018–2019 гг.

Зато госкомпании будут платить больше денег и получать меньше преимуществ, комментирует Минфин свое предложение повысить минимальный уровень уплаты в бюджет дивидендов по акциям, а также доли чистой прибыли ФГУПов до 50%. Заниженный уровень отдачи от госактивов – тоже субсидия, размер которой только по четырем публичным госкомпаниям («Роснефть», «Газпром», Сбербанк, ВТБ) в 2015 г. Минфин оценивает в 400 млрд руб., или 0,5% ВВП. Достаются эти субсидии госкомпаниям, отраслевая принадлежность которых не решает задач государственной политики, что способствует неоптимальному размещению дефицитных бюджетных ресурсов и ведет к прямым потерям общественного благосостояния. Помимо сокращения скрытых субсидий будут сокращаться и прямые – зачастую они фактически маскируют низкую эффективность госкомпаний, искажая конкурентную среду.

Мобилизация налоговых доходов будет сосредоточена в трех направлениях: обеление алкогольного рынка, пресечение серого импорта, упрощение и улучшение качества администрирования страховых взносов. Будут и кнут, и пряник, обещает Минфин соблюсти баланс: главный подход – повысить риски и нагрузку на теневую часть экономики и одновременно снизить издержки для легального бизнеса. Успехи уже есть: например, поступления акцизов по крепкому алкоголю после многолетнего падения выросли в 2016 г. почти на четверть.

Что касается импорта, то без уплаты НДС и таможенных пошлин продать его на территории России будет невозможно, обещает Минфин. Это вопрос даже не столько бюджетных доходов, сколько справедливых условий конкуренции, говорится в ОНБП.

Сокращать серый рынок труда планируется усилением ответственности за неуплату страховых взносов и интеграцией информационных ресурсов внебюджетных фондов и ФНС. Налоговая нагрузка на труд в России – одна из самых высоких среди сопоставимых по развитию стран, она еще и постоянно растет (в том числе за счет повышения или упразднения потолков уплаты взносов), создавая незаслуженные преимущества неформальной части экономики. Серые зарплаты Минфин оценивает в 5 трлн руб. (около четверти фонда оплаты труда, с которого платятся взносы). Предложение министерства – снижать нагрузку на добросовестных плательщиков и повышать издержки уклонистов. Совокупный фискальный эффект от мобилизации сбора НДС, акцизов, пошлин и взносов – не менее 310 млрд руб., но главный выигрыш – в выравнивании конкурентных условий и упрощении ведения добросовестного бизнеса, считает Минфин.

Для повышения эффективности нефтегазового сектора Минфин предлагает завершить с 2018 г. «большой налоговый маневр» – отмену экспортных пошлин в обмен на повышение НДПИ для нефти и корректировку акцизов на нефтепродукты. Рентный сектор ждет своя справедливость – сближение налоговой нагрузки нефтяного и газового бизнеса за счет повышения НДПИ для газа.

Еще три года

Нефтегазовые доходы бюджета в соотношении с ВВП сократятся в сравнении с тучным периодом вдвое – до 5,4% ВВП к 2020 г. (10,9% – в 2006 г.). Доходы бюджета в целом – до 15% ВВП (с 23% в 2006 г. и с 16,1% в 2016 г.).

Замораживание номинальных расходов на 2017–2019 гг. в размере 15,8 трлн руб. – одна из ключевых мер консолидации, подчеркивает Минфин. Расходы на самом деле будут чуть больше (см. таблицу) – за счет того, что 1 п. п. налога на прибыль Минфин забирает из региональных бюджетов для перераспределения среди бедных регионов.

Минфин настаивает на уменьшении расходов министерствами с 6% в 2017 г. до 11% к 2019 г. Минобороны, доля в расходах бюджета которого после поправок 2016 г. достигла почти четверти, теперь должно ежегодно сокращать расходы на 6% – до 2,8 трлн руб. в 2019 г. (3,9 трлн – в 2016 г.).

Расходы на социальную политику, напротив, за три года вырастут почти на 10% (до 5 трлн руб.). Соотношение средней пенсии к прожиточному минимум пенсионера (ПМП) продолжит снижаться – до 1,4, следует из проекта бюджета Пенсионного фонда («Ведомостям» удалось с ним ознакомиться, подлинность документа подтвердили чиновники социального и финансового блоков). Цель – 3 ПМП к 2030 г., заявленная в принятой правительством в 2012 г. стратегии развития пенсионной системы, – в его документах больше не упоминается.

Роль суверенных фондов в финансировании дефицита будет снижаться: бюджет должен перейти к финансированию дефицита за счет рыночных средств. Дефицит снижается с 3,7% ВВП в 2016 г. до 1,2% в 2019 г.

Нельзя сказать по параметрам бюджета, как будет меняться экономика, сравнивает «философию» Минфина с проектом бюджета руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич: «Это будет определяться и приватизацией, и тем, какие будут проводиться реформы: станет ли социальная поддержка адресной, будет ли пенсионная реформа, как изменятся принципы поддержки экономики, которые сейчас консервируют нашу отсталость».

Чтобы выйти на заявленную Минфином траекторию снижения дефицита, необходимы серьезные усилия, подчеркивает Гурвич. Совершенствование структуры бюджета трудно совместить с отсутствием реформ, считает он, поэтому на ее радикальное изменение вряд ли можно рассчитывать.