Желания ищут возможности: эксперты назвали препятствия для развития городов

В Курске в начале марта состоялась презентация мастер-плана развития города, реализация которого приурочена к его 1000-летию. Документ охватывает территорию непосредственно Курска и прилегающую зону в радиусе 5 км и включает 10 приоритетных проектов, сгруппированных по четырем направлениям: наследие и туризм, жилая среда, ландшафт и экология, инфраструктура и промышленность. Среди ключевых инициатив – развитие кластера «Курская крепость», возобновление санаторной функции на базе усадьбы Нелидовых, модернизация транспортно-пересадочного узла и железнодорожного вокзала, обновление коммунальных сетей, а также формирование инновационного строительного и складского кластеров.

Курск в данном случае – не исключение, а часть масштабной общероссийской практики: сегодня в стране разрабатываются, приняты или находятся в стадии реализации мастер-планы развития 200 городов, включая 25 муниципалитетов Дальнего Востока. Но, как отмечают представители Счетной палаты РФ, конверсия мероприятий мастер-планов в реальность пока невысока: реализация тормозится во многом из-за высокой зависимости регионов от федерального бюджета. Наиболее активно проекты осуществляются там, где есть прямые президентские поручения.

На этом фоне особое значение приобретает работа в новых субъектах РФ. В 2025 г. государственной корпорацией ВЭБ.РФ и Единым институтом пространственного планирования РФ разработаны 15 генеральных планов и 10 проектов планировки территории для Донецкой и Луганской народных республик, Запорожской и Херсонской областей. Кроме того, для каждого из четырех воссоединенных регионов созданы комплексные территориальные схемы развития туризма. Они направлены на определение приоритетов отрасли и формирование комплекса мероприятий для 17 приоритетных географических ареалов, которые составят туристический каркас этих территорий.

Рассчитали на перспективу

Если говорить о дальневосточных регионах, где мастер-планы включаются в долгосрочные планы развития, то большая их часть – дотационные. Бюджет Бурятии на 2026 г. принят с дефицитом в 7,9 млрд руб. Из общего объема поступлений около 56% – безвозмездные перечисления из общероссийского бюджета. По прогнозам на 2027 и 2028 гг., доля федеральных дотаций в республике будет постепенно снижаться, но все равно останется высокой – 52% и 48,6% соответственно. При этом стоимость реализации проектов в рамках мастер-плана Улан-Удэ, по оценкам региональных властей, составляет порядка 325 млрд руб. Более половины расходов планируется профинансировать опять же за счет федеральных средств.

Такая же пропорция, при которой половина проектов развития городов предполагает федеральное софинансирование, существует для мастер-планов Якутска, Нерюнгри и для многих других муниципалитетов.

Как отметил генеральный директор фонда «Институт экономики города» Александр Пузанов, мастер-планы на Дальнем Востоке превосходят бюджетные возможности регионов и частных инвесторов. «Поэтому в долгосрочные планы комплексного социально-экономического развития попала только малая часть, которую удалось согласовать. Условно говоря, обоснована необходимость мероприятий на 100 руб., а средств хватает только на 10», – объясняет Пузанов.

Основная проблема финансирования реализации мастер-планов развития городов, по мнению опрошенных экспертов, заключается в рассогласованности бюджетного и стратегического планирования – федеральный и региональные бюджеты, а также отраслевые госпрограммы утверждаются в своем графике, без учета предлагаемых мастер-планами мероприятий, из-за чего последние просто не попадают в планы финансирования на ближайшие три–пять лет.

Заместитель директора Института Генплана Москвы Николай Кикава отметил, что если решения мастер-плана будут заложены в схему территориального планирования, найдут отражение в генеральном плане, стратегии социально-экономического развития и государственных программах, то этот набор документов, вне зависимости от смены региональной администрации, сформирует устойчивый вектор развития. Такой вектор, в свою очередь, накладывает бюджетные обязательства. По словам эксперта, мастер-план должен давать эти обязательства и обеспечивать юридическую возможность включать объекты и расходы, предусмотренные дорожной картой, непосредственно в бюджетный цикл.

Рассогласованность на уровне бюджетного и стратегического планирования менее выражена в городах Дальнего Востока, потому что здесь контроль за комплексным выполнением проектов осуществляет Минвостокразвития, отметил директор научно-исследовательского Центра пространственного анализа и региональной диагностики ИПЭИ РАНХиГС Дмитрий Землянский.

Для реализации мастер-планов в дальневосточных регионах предусмотрены казначейские инфраструктурные кредиты, возможность списания до 2/3 долга по бюджетным кредитам, если высвобожденные ресурсы вкладываются в мероприятия, предусмотренные мастер-планами. Также в пяти нацпроектах выделены отдельные разделы, в которые вошли 89 проектов из мастер-планов общей стоимостью 209 млрд руб. И, тем не менее, этого может быть недостаточно, считает Землянский.

«Как разработчик нескольких мастер-планов, я вижу, что до трети предложенных инициатив заметно продвинулись к реализации. При этом фактически осуществленные проекты – это пока все еще проекты благоустройства, КРТ (комплексного развития территорий. – Прим. «Ведомости. Города») или же проекты, связанные с деятельностью крупных коммерческих корпораций», – отметил старший преподаватель, заместитель руководителя Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского факультета городского и регионального развития ВШЭ Юрий Кульчицкий.

От стандарта к закону

Опрошенные эксперты сходятся во мнении: ключевым решением проблемы реализации мастер-планов должно стать принятие законопроекта, определяющего их юридический статус. Это позволит интегрировать предусмотренные мероприятия в бюджеты и отраслевые государственные программы, создав тем самым обязательный механизм исполнения.

Как пояснил Пузанов, соответствующий законопроект, наделяющий мастер-планы статусом документа стратегического планирования, пока не принят. Сегодня проекты разрабатываются либо в инициативном порядке, либо по поручению президента – как в случае с городами и агломерациями Дальнего Востока и Арктики. Эти документы одобрены, и на их основе правительство уже утвердило долгосрочные планы комплексного социально-экономического развития территорий.

Отсутствие нормативного статуса ведет к тому, что у регионов не возникает управленческих обязательств по внедрению мастер-планов. Сменяемость лиц, принимающих решения, в таких условиях часто делает эти документы нереализованными.

Кикава подтвердил наличие проблемы и отметил, что у нее, как и у многих других, есть более глубокие причины. По его словам, отсутствие юридического статуса у мастер-планов приводит к тому, что новая управленческая команда в регионе может пересмотреть ранее заложенные решения и стратегию развития территории. Если бы положения мастер-плана изначально включались в утвержденную систему документов стратегического, территориального и бюджетного планирования (такие как генплан, схемы территориального планирования, стратегия социально-экономического развития или госпрограммы), пересмотреть их было бы значительно сложнее, подчеркивает эксперт.

Ответ на вызовы

Тем не менее сегодня мастер-планы лучше других градостроительных документов отвечают вызовам времени, считает генеральный директор центра социального проектирования «Платформа» Алексей Фирсов.

«Документ удобен тем, что представляет собой синтез долгосрочной стратегии и гибкого операционного планирования. Он задает вектор того, как мы развиваем город. А если ситуация поменялась – можно перестроить модель: ее разработка занимает гораздо меньше времени, не требует долгих бюрократических процедур – в отличие от генплана», – уточнил эксперт.

Пока законопроект находится в Госдуме, состав и содержание мастер-планов основываются на методических рекомендациях федеральных институтов развития, участвующих в реализации программ улучшения качества жизни в городах. По мнению опрошенных экспертов, одним из ключевых здесь можно назвать «Национальный стандарт мастер-планов», разработанный КБ «Стрелка» по заказу госкорпорации ВЭБ.РФ. Он учитывает потенциалы и вызовы российских городов и предлагает масштабируемые модели развития. Это помогает местным управленческим командам в стратегическом планировании своих городов.

Создание «Национального стандарта» стало важнейшим шагом на пути к регулированию мастер-планирования как полноценного инструмента территориального развития, полагает соучредитель и председатель экспертного совета агентства стратегического развития «Центр» Сергей Георгиевский. По его словам, ВЭБ не просто разработал этот стандарт, но и сопровождал его внедрение обучением региональных команд в рамках программы «Гостеприимные города». При этом использовался практический опыт, накопленный госкорпорацией в ходе разработки туристических мастер-планов для 12 макротерриторий страны. «Это позволило сформировать обширную базу знаний в области разработки и реализации мастер-планов», – пояснил Георгиевский.

В мастер-планировании ВЭБ выступает не только как федеральный центр компетенций, заказчик и методолог разработки мастер-планов, но также непосредственно финансирует реализацию предложенных в их составе проектов. Например, в рамках мастер-плана Благовещенска ВЭБ.РФ предоставил заем по линии Минвостокразвития (4 млрд руб.) для строительства первой в мире трансграничной канатной дороги, которая соединит Россию и Китай.

По словам исполнительного директора блока «Активы ВЭБа: новые решения» Ксении Титовой, «Национальный стандарт» уже активно востребован. Заказчиками мастер-планов выступают не только институты развития или крупные корпорации, которые формируют свою собственную службу квалифицированного заказчика и, соответственно, обладают внутренней экспертизой в части мастер-планирования, но и региональные власти.

«Национальный стандарт» в данном случае выступает своего рода мануалом, инструкцией к подобным документам. Он дает рекомендации по тому, как составить техзадание, разработать и реализовать задуманное. На основе «Национального стандарта» были разработаны методические рекомендации, которые легли в основу мастер-планов Дальнего Востока и Арктики», – отметила Титова.

Проблемы с бюджетным обеспечением и правовым статусом не отменяют востребованности мастер-планов как инструмента пространственного развития. Россия переживает продолжающуюся урбанизацию, города растут и требуют долгосрочного видения своего развития. Механизмы будут отлаживаться, законодательная база – совершенствоваться. Накопленная рынком и регуляторами экспертиза сегодня позволяет говорить о достигнутом консенсусе в вопросе состава и содержания мастер-планов, настало время для следующего этапа развития – перехода от разработки к реализации, в том числе с помощью институциональных механизмов. Следующее десятилетие покажет результаты этой работы, резюмируют эксперты.