Игорь Артемьев: «Мы не самые лучшие шахматисты, но учимся»

Сегодня мы задаемся вопросом, является ли Федеральная антимонопольная служба макрорегулятором российской экономики. Во всем мире такие органы, как Центральный банк, Федеральная комиссия по ценным бумагам и антимонопольные органы, должны влиять на отношения в целых отраслях экономики, и российским антимонопольным ведомством это также ставилось в задачу.

Как мы работаем? Мы начинаем с того, с чего должен начинать любой антимонопольный орган: с анализа рынка, с конкретных кейсов. Бурные 1990-е гг. привели к очень большим искажениям в практиках, говорить о том, что наш бизнес сегодня живет по системе лучших практик, не представляется возможным. У нас по-прежнему налицо элементы дикого капитализма – и в госуправлении, наверное, тоже. Тем не менее у нас есть две возможности действовать.

Первая – это системные меры по регулированию определенных отраслей, прежде всего законодательные меры. Вторая – конкретные кейсы. После 2007 г., когда в нашем распоряжении появились большие штрафы, мы – при серьезной поддержке судебной системы – выносим такие решения, к которым остаться равнодушными очень сложно. Потому что, если мы штрафуем на сотни миллионов долларов, это будет приводить к изменениям в соответствующих отраслях. Та модель, по которой мы работали раньше, а именно изменение законодательства и лоббизм в правительстве и Госдуме, все больше будет сменяться жесткими решениями, причем небольшим количеством таких решений в отдельных отраслях по конкретному поводу.

В деле ограничения монополистической деятельности нефтяных компаний нам понадобилось три волны [исков] и $600 млн штрафов, уплаченных компаниями в бюджет. В конечном итоге произошло то, чего совершенно не хотели нефтяные компании, а именно прямая трансляция принципов ценообразования, по которым живет весь мир. Раньше они имели премию 20% на внутреннем рынке относительно соответствующего экспортного паритета. Сейчас это уже не так.

Были предприняты системные меры по линии организации биржевых торгов нефтью и нефтепродуктами. Этот институт создан и заработает в 2012 г., мы обязательно закончим все необходимые процедуры с третьим антимонопольным пакетом, у нас будет хорошая биржа, которая даст нам еще один индикатор. Решение правительства о том, что все внебиржевые контракты должны в обязательном порядке вывешиваться на бирже, уже принято. Это означает, что, анализируя внутренние цены, мы будем использовать соответствующую котировку по неттбэку, котировку биржевых торгов и цену внебиржевых контрактов – и в этом треугольнике цена должна складываться и не должна превышать соответствующего уровня.

На рынке розничной торговли 10–15 видов практик были просто запрещены. Важные экономические последствия имело ограничение бонусов за право выставить на соответствующей полке свой товар. Когда поставщики платили большие бонусы, они и торговые сети вынуждены были платить с этой суммы часть налогов – это приводило к повышению цен. Мы обратили внимание торговых сетей на опыт WalMart в Америке, которая стала самой большой компанией именно потому, что с момента своего основания отказалась от бонусов – она предлагает давать ей скидки. Вместо бонусов, которые раскручивали инфляционную спираль, сейчас работает система скидок. А если сегодня кто-то хочет пользоваться старыми практиками, он получает 5 млн руб. штрафа за один договор – и на этом все заканчивается.

Кроме того, введено так называемое «правило 25%»: одна торговая сеть не может приобретать другие магазины в границах муниципального образования, если она уже имеет там такую долю. Эта мера привела к развитию конкуренции, к переселению светлых, хороших магазинов в соседние области, где, может быть, вы бы их не скоро увидели.

В сфере естественных монополий до 2009 г. мы не имели возможности законодательного регулирования недискриминационного доступа, и лишь во втором антимонопольном пакете были приняты важнейшие правила недискриминационного доступа для разных отраслей. Наиболее эффективно они действуют в электроэнергетике, транспортировке нефти и услугах аэропортов. По железнодорожному транспорту сегодня мы сами недовольны ситуацией – там надо менять абсолютно все. Кроме того, на рассмотрении в правительстве находится ряд документов по почте, электросвязи и т. д.

Там, где были приняты правила недискриминационного доступа, происходят чудесные изменения. Еще вчера топливно-заправочные комплексы во всех аэропортах имели монопольное положение и получали маржу в 30–40%. Сегодня они этого делать уже не могут, потому что иначе не только получат оборотный штраф, но и другие неприятности. Во многом именно это привело к тому, что их маржа упала, этот бизнес перестал быть таким высокодоходным, а в десятках крупнейших аэропортов нашей страны строятся альтернативные ТЗК, и создается конкуренция непосредственно в системе аэропортов.

Тарифы естественных монополий, утверждаемые тарифной службой, конечно, высокие. Но проблема в том, что нет информации о том, что творится в естественных монополиях. Мы развивали наше давление в двух направлениях. Во-первых, приняты соответствующие акты правительства, которые заставили субъектов естественной монополии раскрывать информацию. Во-вторых, принят 223-й закон, который с 1 января 2012 г. обяжет естественные монополии, государственные корпорации, компании, где у государства 50% плюс 1 акция, публиковать оферты о своих тендерах и отчеты о них. Если они этого не сделают, то будут работать по 94-му закону о госзаказе. Но поскольку по этому закону наши естественные монополии работать не хотят, они принимают правила работы закона № 223 о закупках и дружно публикуют эту информацию. Открытость в этой сфере будет означать существенное сокращение издержек.

Следующая тема касается борьбы с картелями. Американцы называют картель самым опасным экономическим преступлением, у нас никто этим серьезно не занимался, и только сейчас складывается представление том, что очень многие проблемы ценообразования связаны с созданием картелей. Мы сформировали спецподразделение по борьбе с картелями, и очень скоро вы услышите о других результатах работы здесь, кроме уже имеющихся.

Некоторые компании сейчас пишут подробные инструкции, как не попасть в лапы ФАС, как жульничать, прятаться, скрывать документы, но при этом не попасться. А другие думают, как отказаться от картельной практики. Второй случай нас вполне устраивает.

Из крупных уголовных дел, по которым мы совместно с МВД работаем, – дела на рынке хлора, поставки лекарств, страховые услуги, поставка овощей для детских учреждений в городе Москве.

Принципиально новая тема, которую мы будем развивать, – реализация госимущества. Где таможенный конфискат? Где вещественные доказательства с истекшим сроком хранения, машины, дачи, квартиры, где они все? Вы видели где-нибудь, чтобы это было где-то реализовано и об этом можно было прочитать? Дело Мослесхоза, когда на Рублевке по 700 руб. за сотку продали огромное количество участков, – просто классика. Я даже не буду говорить, сколько нулей нужно добавить к этой цифре. И отдельные граждане целых два часа подавали где-то в лесу заявки, а остальные желающие, естественно, не знали. И мы с ужасом обнаружили, что даже кассацию проиграли, потому что люди, которые приобрели участки по 700 руб., очень сильные и серьезные лоббисты. Мы выиграли это дело в Высшем арбитражном суде, и это очень хороший прецедент. Мы и дальше будем так поступать в отношении госимущества.

Знаменитый сайт http://zakupki.gov.ru открыл гражданам возможность видеть, что государственные служащие закупают на государственных торгах на деньги налогоплательщиков. Очень долго мы добивались открытия сайта http://torgi.gov.ru, и в конечном итоге с середины 2010 г. на нем публикуются все оферты – от Владивостока до Калининграда в отношении аренды государственного имущества. В последние два месяца вышел целый ряд постановлений, которые заставляют с 1 января 2012 г. публиковать там все объявления о торгах на предоставление всех земельных участков в России, всех лесных участков, всех участков недр и других прав, в частности на заключение охотхозяйственных соглашений. Наша мечта – пойти дальше: там должна публиковаться информация о конфискате, вещдоках, приватизации.

Мало кто заметил эту новеллу третьего антимонопольного пакета, и, если она только будет поддержана правительством, будет сделана беспрецедентная вещь – все жалобы, связанные с оборотом госимущества, будут регулироваться по административной процедуре антимонопольным органом так, как регулируются госзакупки, – это будет очень жесткий механизм, и это тоже поменяет ситуацию в целых отраслях в отношении имущества.

Система контроля органов власти, может быть, самый пока неудачный наш проект, но и самый трудный. 53% всех дел мы возбуждаем против властных структур, классические нарушения – это создание барьеров для бизнеса, заключение антиконкурентных соглашений, преференции отдельным компаниям, введение непредусмотренной законом платы за услуги.

Здесь очень тревожная тенденция, потому что, с одной стороны, высшие органы власти делают все возможное для создания современного антимонопольного законодательства, у нас есть возможности благодаря поддержке судов, поддержке лидеров государства проводить достаточно жесткую антимонопольную политику. Но мышление большинства наших начальников, их представления о жизни носят промонополистический характер. Наши чиновники склонны к созданию монополий, целью отраслевых регуляторов по-прежнему является создание гигантов, национальных чемпионов за счет максимальной концентрации ресурсов, капиталов.

Для того чтобы это изменить, мало вводить штрафы. Я думаю, что единственный шанс, который мы здесь имеем, – если суды будут активно применять дисквалификацию, в том числе высших государственных чиновников, за актиконкурентную деятельность. Сегодня это редкость. Хотя в течение последних шести месяцев мы имели первые дела в судах общей юрисдикции, которые закончились дисквалификацией конкретных должностных лиц за нарушение антимонопольного законодательства.

Есть еще одна очень важная вещь, которую нам бы хотелось реализовать. Я не понимаю, почему в России, где физические и юридические лица вполне могут предъявлять иски о возмещении ущерба к той компании, которая участвовала в картеле или злоупотребила доминирующим положением, этого не происходит. Может быть, по той же причине, по которой многие компании до сих пор боятся крупных монополий и не хотят с ними связываться.

Мы стараемся это решить и в третьем антимонопольном пакете, будем обращаться в судебные органы и уже обратились в Высший арбитражный суд. Мы будем просить адвокатов, юристов, экономистов возглавить это движение для того, чтобы был создан некий фронт по противодействию монополистической деятельности. Чтобы любая компания знала, что может оказаться подверженной не только оборотному штрафу со стороны регулятора, а еще и гигантскому количеству исков со стороны потребителей, особенно когда идет монополистическое ценообразование, – это было бы хорошо, это бы заставило очень многих переменить практику.

Создание такой системы оказания юридических услуг нуждается в поддержке самого юридического сообщества, и нужно определить, наверное, какую-то норму гонорара для адвокатов, которые будут заниматься этим от имени соответствующих компаний.

Когда мы делаем что-то, мы думаем о следующем ходе. Иногда даже о втором или третьем. Может быть, мы не самые лучшие шахматисты, но мы учимся, и нашей целью в конечном итоге является макрорегулирование, изменение отношений в отраслях к лучшему. По конкурентному состоянию, по прозрачности, открытости. Мы это делаем и будем делать.