«Ядерное оружие комитета министров – исключение страны-нарушителя из Совета Европы»

Филипп Буайя о мерах, которые может применить комитет министров против страны, систематически не исполняющей решения ЕСПЧ

22 октября на международной конференции «Совершенствование национальных механизмов эффективной имплементации Европейской конвенции по правам человека» в Петербурге министр юстиции Александр Коновалов сообщил, что Минюст России не исключает обращения в Конституционный суд для разъяснения решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), обязавшего Россию выплатить бывшим акционерам ЮКОСа 1,86 млрд евро. По его словам, Москва не первый месяц говорит, что решение ЕСПЧ противоречит российской прецедентной практике. О верховенстве Конституции России над международным правом неоднократно говорил на конференции и председатель Конституционного суда Валерий Зорькин.

Филипп Буайя, директор генеральной дирекции по правам человека и верховенству права Совета Европы, рассказал журналисту «Ведомостей», какие меры может применить Комитет министров Совета Европы против страны, систематически не исполняющей решения ЕСПЧ.

– Конференция в Петербурге посвящена имплементации норм европейской конвенции в национальное законодательство и в том числе вопросам исполнения решений ЕСПЧ. Какие есть у Совета Европы способы принуждения к исполнению решений Европейского суда, если государство на том или ином основании отказывается их исполнять?

– Исполнение конвенции — это коллективная ответственность всех 47 государств-участников Совета Европы. Это основной принцип, который необходимо усвоить. Это принцип ответственности каждого из государств друг перед другом. Усвоив этот принцип, мы понимаем, почему исполнение решений ЕСПЧ основано на давлении партнеров, на равноправном участии государств в формате Комитета министров Совета Европы. Государство-ответчик отчитывается о выполнении постановления ЕСПЧ перед равными ему государствами. Вся эта работа основана на принципе взаимности. И правовой основой этого равноправного распределения ответственности является параграф 2 ст. 46 Европейской конвенции, который закрепляет, что наблюдение за исполнением решений суда ложится на Комитет министров. У Комитета министров есть специальный формат для наблюдения за исполнением постановлений — это встречи по правам человека. Они посвящены исключительно наблюдению за исполнением постановлений суда. Четыре сессии в год по три дня в каждой, итого 12 дней в году Комитет министров посвящает исключительно наблюдению за исполнением решений суда. В рамках этого равноправного давления партнеров у Комитета министров есть ряд инструментов, которыми он может понудить государство к тому, чтобы исполнение состоялось, и состоялось скорее. Комитет министров может принять решение по сложившейся ситуации. Также он может принять так называемую промежуточную резолюцию. Наконец, можно выпустить пресс-релиз. Также председатель комитета министров может направить официальное письмо в МИД страны-ответчика. Наконец, определенное дело может достичь такой стадии, когда оно будет выноситься на обсуждение каждого заседания Комитета министров еженедельно, а не только во время специальных сессий. Таким образом, Комитет министров может повышать давление на страну-ответчика, пока не добьется исполнения постановления.

Целью этих инструментов является вступление в диалог с государством-ответчиком, чтобы обсудить те причины, которые препятствуют исполнению и найти способы преодоления этих причин. Целью и задачей этого давления является не желание выставить государство-ответчика на посмешище или наказать его публичным порицанием. А найти такие способы и такие механизмы, которые позволят ему путем диалога и сотрудничества исполнить решение.

– А предусмотрены ли санкции для государств, которые не готовы идти на диалог и настойчиво отказываются от исполнения решений?

–Протоколом 14, над которым работал в том числе и я, в ст. 46 были добавлены два параграфа — третий и четвертый. Третий параграф — это не санкции. Это возможность для Комитета министров запросить у ЕСПЧ интерпретацию исполнения постановления суда для того, чтобы разъяснить, что вкладывал в это решение суд. Четвертый параграф уже может расцениваться как санкции, так как речь в нем идет о процедуре так называемого «инфриджмента» - фиксации нарушения. Комитет министров приходит к выводу, что государство-ответчик упорствует в неисполнении постановления. Сначала Комитет министров может предупредить государство о том, что будет запущена процедура инфриджмента. После этого комитет обращается в ЕСПЧ с просьбой подтвердить в судебном порядке факт неисполнения решения. Эта процедура никогда не использовалась. Эта процедура — предпоследняя мера в наборе Комитета министров, которая может быть использована по отношению к государству, не исполняющему постановление суда. Последняя мера — это ядерное оружие Комитета министров: статья 8 Устава Совета Европы, которая предполагает сначала приостановление членства в Совете Европы и затем исключение страны из этой организации. На сегодняшний день, скажу вам прямо, вопрос о применении четвертого параграфа ст. 46 или 8 статьи Устава Совета Европы не стоит на повестке дня. Это потенциальные возможности, потенциальные угрозы, которые могут быть применены к государству в случае систематического отказа соблюдать взятые на себя обязательства, в том числе неисполнение постановлений ЕСПЧ. Единственный раз, когда страна могла быть исключена из Совета Европы по ст. 8, случился в 1967 г. с Грецией. В стране произошёл вооруженный переворот и к власти пришел режим «черных полковников». Начались массовые грубые нарушения прав человека. Комитет министров пришел к выводу, что необходимо применить ст. 8. Но узнав об этом, греческие власти сами решили выйти из Совета Европы. Это был единственный такой случай.

Если 47 стран-участниц Совета Европы по-настоящему разделяют ценности конвенции, готовы к диалогу и сотрудничеству, они должны найти способ договориться в рамках Комитета министров. Санкции противоречат духу Совета Европы.

– Министр юстиции Александр Коновалов сказал вчера, что министерство намерено оценить в Конституционном суде возможность исполнения решения по ЮКОСу с точки зрения соответствия Конституции. Если КС примет решение, что исполнение постановления ЕСПЧ противоречит Конституции, какие шаги предпримет Комитет министров?

– Хороший вопрос. Но я не могу ответить на него сегодня, поскольку это еще не произошло. Решение КС еще не вынесено, мы его еще не прочитали. КС может, как вы предполагаете, вынести решение, что постановление ЕСПЧ противоречит Конституции. Мы не знаем, на какую статью сошлется КС, какую позицию он представит в своем решении. Но в любом случае я вас уверяю, что для этого соберется Комитет министров. Постановление суда находится под контролем Комитета министров –и будет вынесено новое решение из того набора инструментов, которые я перечислил.