ГОССЛУЖБА: Приглашение к результату

С точки зрения зарубежного опыта начатые в России мероприятия по реформированию госслужбы вполне укладываются в алгоритм административной реформы, не первый год идущей в большинстве развитых стран. Важно, чтобы у инициаторов и авторов административной реформы достало политического мужества и воли продолжить заявленное.

Если все упростить, то задача реформы – организовать работу ведомств так, чтобы граждане, они же налогоплательщики, могли получать качественные, общедоступные, безопасные услуги и иметь возможность контролировать и влиять на их исполнение.

В процессе достижения этой идеальной модели были перепробованы различные инструменты, в том числе признанный одним из наиболее эффективных – регулирование, ориентированное на результат (performance-based regulation), или “программный метод”. В разных странах, безусловно, своя специфика, однако общим для всех подходов является понятие “результат”. Речь идет о том, что регулирующий орган, например министерство, ставит перед агентством или бизнес-структурой конкретные цели, ожидаемые результаты, желательно в измеряемых показателях, предоставляет свободу выбора средств их достижения, а затем контролирует результат. По результату принимается административное решение – поощрить или наказать.

Первые попытки увязать государственные расходы с результатами чиновничьей деятельности были сделаны в США в середине 60-х гг. Сейчас около $2 трлн бюджетных средств по более чем 1000 федеральных программ реализуется по программной методике. Похожим образом начали реформировать свои госаппараты многие другие страны – в частности и во многом близкая нам Италия.

В Италии вопросами результатоориентирования государственных расходов стал впервые заниматься созданный в 1967 г. Межведомственный комитет экономического программирования. Благодаря введению многоуровневой системы мониторинга и контроля, гибкому сочетанию премирования и санкций, в 2003 г. программным методом “оформлялись” уже 75,8% госвложений.

Регионы, являющиеся объектом государственного программного инвестирования, демонстрируют позитивные результаты. Рост ВВП проблемных южных регионов за последние два года на 0,5% превысил рост у традиционно благополучных северных соседей. Безработица за последние пять лет уменьшилась на 6%, тогда как на севере снижение составило 2%.

Более того, результаты, достигнутые вследствие целенаправленного государственного “вмешательства”, позволили говорить о структурных сдвигах в экономике проблемных территорий. В традиционно аграрных регионах увеличилась доля промышленного сектора и сферы услуг, за счет чего произошло перераспределение рабочей силы. Число занятых в неаграрных секторах только за последние три года увеличилось на 6%. Количество вновь созданных предприятий выросло почти на 10%. Важным свидетельством возросшей производственной активности и экономической стабильности явилось увеличение инвестиций в оборудование. Прорывом отмечен 2000 г., когда рост инвестиций составил 12% по сравнению с предыдущим. За тот же год экспорт увеличился на 40%, а число иностранных туристов – на 15%.

Введение новых управленческих технологий в системе государственных инвестиций в Италии, необходимость оценки и контроля за программами, для чего привлекаются независимые эксперты, привели к некоторому росту числа административных единиц и госслужащих (по разным оценкам на 3–5%). Однако преимущества, связанные с большей прозрачностью и подконтрольностью инвестиционных потоков, а также возросшая эффективность программных мероприятий позволили итальянскому правительству увеличить госвложения в региональные программы с 15 млрд евро пять лет назад до 21 млрд евро в 2003 г.

В странах, прошедших путь оптимизации госуправления, любой шажок в этом направлении, как правило, сопровождался широкой экспертной и общественной дискуссией, где вопросов оказывалось гораздо больше, чем ответов.

Например, каким образом и кто будет ставить цели и определять ожидаемые результаты? Общенациональные, стратегические цели, такие как снижение уровня преступности, защита окружающей среды, охрана здоровья, нетехнологичны, их необходимо конвертировать в конкретные измеряемые параметры. Если этим будут заниматься регулирующие органы, в нашем случае министерства, это потребует изощренных экспертных навыков.

Введение элементов программного метода происходит в России одновременно с широко разрекламированным сокращением численности государственных чиновников. Тогда как западный опыт свидетельствует о том, что новый тип управления сопровождается увеличением штата служащих.

Еще одна проблема: как и кто будет оценивать результаты? Как говорит профессор Школы госуправления им. Джона Кеннеди Кэри Колиниз, много лет занимающийся проблемами госуправления, одна из самых больших неопределенностей в ориентировании на результат – это сами результаты. Что делать, если результаты не поддаются количественному измерению? В таких отраслях, как энергетика, транспорт, где функционируют сложные системы, количество факторов, влияющих на возможное событие, слишком велико. Эксперты часто просто не знают, чего они не знают. В американской практике иногда применяются так называемые simulation models (сценарные модели). Но и их эксперты уже успели окрестить “легитимизированным самообманом”.

Если методично и последовательно внедрять в российскую государственную систему ориентированное на результат регулирование, а это может затянуться на годы и десятилетия, то о маленьком “дешевом государстве” придется забыть, зато побочные результаты могут быть позитивными для экономики.

Например, формируя новую управленческую и регулирующую процедуру, ведомства объективно будут содействовать возникновению и распространению матрицы менеджмента, инфраструктуры бизнес-управления с такими классическими элементами, как делегирование полномочий, постановка целей, свобода оперативных действий, последующий контроль. Кроме того, внедрение новой системы управления может послужить толчком для развития прикладной науки, ведь разработка наукоемких параметров, сложных отраслевых моделей требует привлечения большого количества экспертов, исследовательских и творческих усилий.

Американские чиновники и эксперты часто повторяют, что регулирование, ориентированное на результат, не панацея и не золотой ключик. Здесь нужно много терпения, считает Фабрицио Барка, глава ведомства, координирующего все национальные и региональные инвестиционные программы итальянского правительства, – терпеть, не упуская из виду стратегических целей, не поддаваться искушению вносить частые изменения в сам процесс.

Встав на нелегкий путь кардинального изменения принципов и методов госуправления, авторы российской версии реформ, хочется верить, представляют себе всю драматургию последующих событий, не обольщаются насчет быстрых результатов и запаслись достаточным терпением перед лицом новых ожиданий и неожиданностей.