Статья опубликована в № 4166 от 22.09.2016 под заголовком: Extra Jus: Реформа вслепую

Реформа вслепую

Экономист Дмитрий Скугаревский и социолог Алексей Кнорре о том, как упразднение ФСКН не учитывает квалификацию сотрудников
Прослушать этот материал
Идет загрузка. Подождите, пожалуйста
Поставить на паузу
Продолжить прослушивание

Реформы следует оценивать по их результатам. Оценка влияния реформ (impact evaluation studies) – это специализированная область на стыке нескольких общественных наук. В простейшем виде ученые выбирают параметры, характеризующие состояние мира, который призвана изменить реформа. Далее они сравниваются до и после реформы. Если параметры улучшились больше, чем было потрачено на реформу, она прошла успешно.

Это основы доказательной политики принятия решений (evidence-based policymaking). Но они, к сожалению, работают только в идеальном мире. В реальности реформа может продолжаться, даже если параметры ухудшаются, например когда реформатор имеет слишком сильное априорное представление о ее успешности (см. работу The (lack of) impact of impact: Why impact evaluations seldom lead to evidence-based policymaking Жана-Луи Аркана). Другая проблема – бывает сложно найти целевые параметры, по которым следует проводить сравнение успешности изменений. В случае с реформами, направленными на увеличение благосостояния, выбор параметра проще, чем когда мы оцениваем реформы, призванные улучшить борьбу с преступностью.

В конце прошлого года мы проводили анализ результативности Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) в сравнении с МВД и нашли, что ведомства в значительной степени дублируют друг друга, занимаясь изъятием близких по массе и стоимости наркотиков. В апреле этого года ФСКН была упразднена, а кадровому составу было сообщено о выборочном переводе в МВД. Полгода – слишком малый срок, чтобы оценить успешность реформы с точки зрения борьбы с наркопреступностью, но его достаточно, чтобы понять некоторые ошибки исполнения.

Сторонники сохранения ФСКН выдвигали много контраргументов. В частности, они говорили о квалифицированном офицерском составе службы – в отличие от МВД их следователи могли-де расследовать сложные дела по сбыту и производству, имели обширные агентурные сети и координацию с коллегами из антинаркотических ведомств других стран. Теперь мы наблюдаем, как бывшие сотрудники ФСКН, не принятые на службу в МВД после расформирования ведомства, идут в суд, чтобы опротестовать такие решения.

Можно посмотреть, сколько людей из бывшей ФСКН перешло в МВД. Несмотря на то что наши данные основаны на сообщениях СМИ лишь из нескольких регионов, видна большая разница в доле сотрудников службы, успешно продолживших работу в МВД. В Санкт-Петербурге, Ставропольском крае, Ленинградской и Челябинской областях на работу в МВД были переведены все или почти все сотрудники упраздненной ФСКН, а, например, в Забайкальском крае на новое место работы было принято лишь около 20% сотрудников. Мы ничего не знаем про переход сотрудников в Республике Татарстан, где УФСКН и МВД имели долгую историю силового противостояния.

Эти данные могут говорить об отсутствии продуманной политики перехода сотрудников ФСКН в МВД. Но как возможна такая политика? Как провести справедливый и объективный наем квалифицированных сотрудников службы с сохранением их компетенций? Реформа полиции 2010 г. показала, что аттестация сотрудников – долгий, сложный и не очевидный с точки зрения результата вариант.

В январе мы показали, в каких регионах МВД не дублировало ФСКН по стоимости изъятых наркотиков, а где разницы в их работе замечено не было. Например, УФСКН по Санкт-Петербургу и Ленобласти никогда не дублировала МВД и изымала партии, которые были в основном крупнее тех, что изымала полиция, тогда как в отдельных регионах Дальнего Востока разницы между ведомствами мы не увидели.

Использованный оценочный показатель – медианные значения изъятых обоими ведомствами партий – меньше подвержен искажениям, чем валовые значения (сколько то или иное ведомство изъяло наркотиков за год в регионе). Рутину работы (то, чем вы занимаетесь каждый день, – а именно это показывает медиана) сложнее приукрасить или фальсифицировать в отчетах. Поэтому доказательная реформа могла бы опираться на это эмпирическое знание. В таком случае МВД должно было бы принять максимальное количество сотрудников ФСКН в тех регионах, где последняя работала особенно результативно с точки зрения медианной изъятой массы наркотиков.

На деле мы видим, что с результативностью региональных подразделений ФСКН количество сотрудников, перешедших в МВД, почти никак не связано: в том же Забайкальском крае, где произошло жесткое сокращение, УФСКН действительно изымало крупные партии. Многим же сотрудникам, среди которых могли быть и опытные специалисты, предложили работу участковыми или в патрульно-постовой службе.

Поглощение ФСКН, по-видимому, еще не завершено, но есть признаки того, что оно проходит с потерей компетенций сотрудников службы из-за отсутствия четких критериев отбора. Общее сокращение численности госслужащих – адекватное решение в условиях экономического спада в России. Успех таких решений состоит в том, чтобы экономия не приводила к серьезному ущербу для публичного интереса (например, к ослаблению контроля преступности), а это обеспечивается принципом «лучше меньше, да лучше», т. е. сохранением более компактных, но и более профессиональных подразделений и служб. Для этого, в свою очередь, необходимы адекватные критерии оценки, найти и применить которые возможно при наличии первичных данных и адекватных методов их анализа. И то и другое в стране имеется. Для того чтобы по сути правильные решения о реформе госаппарата приводили к желаемому результату, недостает готовности использовать доказательный поход к принятию решений.

Авторы – научный сотрудник и младший научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге

Читать ещё
Preloader more