Extra Jus (за пределами права) – цикл статей о праве и правоприменении в России, совместный проект Европейского университета в Санкт-Петербурге и газеты «Ведомости»
Институт проблем правоприменения провел исследование «Эффекты, механизмы и локализация плохих институтов в российской экономике» по заказу медиахолдинга «Эксперт» и Института общественного проектирования. Задача исследования состояла в том, чтобы локализовать плохие институты – понять, в каком сегменте экономики они преобладают, а также оценить их негативный эффект, выраженный в дополнительных издержках и завышении цен на товары и услуги в России.
Для этого было проведено сопоставление российских цен на базовые товары и услуги со странами Западной и Восточной Европы и США с поправкой на заработную плату и разницу в производительности труда в этих странах. Выяснилось, что в России существенно дороже а) те блага, которые связаны с доступом к земле и строительством (жилая и коммерческая недвижимость, гостиницы, объекты торговли); б) те блага, спрос на которые формируют предприниматели (офисная недвижимость, кредит, отчасти отели). Блага, которые потребляет население в целом, находятся на сопоставимом (среднем) уровне цен и доступности с учетом более низкой российской производительности труда.
Экспертные интервью с собственниками или руководителями бизнеса в соответствующих отраслях показали, что наиболее существенные потери от плохих институтов возникают там, где предприниматель вынужден проходить через разрешительные процедуры, в первую очередь через процедуры, так или иначе связанные с правом на возведение или возможность использования зданий и помещений.
Ведомства, которые ответственны за эти проблемы, нетрудно перечислить. В первую очередь это те организации, которые участвуют в согласовании проектов зданий, во вторую – те, что отвечают за подключение объектов к инфраструктуре (вода, газ, электричество); в третью – те, которые контролируют аренду принадлежащих государству помещений (городских или ведомственных). Всего же, по оценкам респондентов, плохие институты добавляют от 25 до 30% к цене жилья и коммерческой недвижимости (в Москве – до 60%), около 15% – к торговой наценке в розничной торговле, около 10% – к цене услуг связи.
Вопреки общепринятым представлениям контрольные процедуры – такие, как финансовая отчетность или проверки контролирующих органов, – хотя и представляют собой постоянную дополнительную нагрузку на бизнес, но по сравнению с разрешительными процедурами размер этой нагрузки относительно невелик – 1–3% от оборота.
Каковы те институты, которые оказывают наибольший тормозящий эффект в российской экономике? Исследование позволило выделить следующие:
1) Низкая бюрократическая культура. Сроки согласований в России удваивают производственный цикл в строительстве. Если в Европе от бизнес-плана до открытия нового отеля проходит 2–3 года, то в России – 4–5. Часть этих сроков уходит на нулевой цикл проекта (согласования), но еще болезненнее то, что «инфраструктурные» согласования происходят, когда строительство уже идет, и их продолжительность обусловливает потери на процентной ставке по кредиту, которая как минимум в три раза выше, чем в развитых странах. Здесь следует заметить, что речь не идет о затягивании сроков с целью вымогательства откатов и взяток: даже в отсутствие коррупционных интенций российская бюрократия работает чрезвычайно медленно.
2) Взятки. В отличие от большинства отраслей в сфере недвижимости присвоение административной ренты до сих пор происходит через взятки наличными. По оценке строителей, размер таких выплат составляет от 5 до 15% стоимости проекта. При аренде наличная часть месячной платы может превосходить официальную в 10 раз.
3) Легализованная коррупция – монополии на проектирование. При множестве разрешительных ведомств существуют по виду частные компании, обладающие неформальной монополией на оформление тех или иных документов, необходимых для получения разрешений. Проектно-документные монополии устанавливают произвольные цены на свои услуги.
4) Короткие горизонты ведения бизнеса. Они проистекают из общей неопределенности в будущем своего бизнеса и возможности долгосрочного сохранения прав собственности. Это ведет к стремлению сократить сроки окупаемости и, соответственно, к повышению цены на блага (рост наценки).
Непосредственно те плохие институты, которые зашиты в недоступности жилья для населения и производственных помещений для бизнеса в России, по сравнению с другими странами проявляются практически исключительно через разрешительные процедуры.
Негативное влияние институциональной среды на доступность благ в России практически полностью определяется административной рентой и процессом ее извлечения. Однако государственные чиновники извлекают административную ренту из бизнесов, зависимых от разрешительных процедур, – т. е. от того, кто сам приходит и о чем-то просит, – намного в большей степени, чем из остальных.
Эффективность разрешительных процедур как источника административной ренты определяется способностью государства воспрепятствовать экономической деятельности в той области, к которой относится процедура. Таким образом, уязвимость фирмы как источника административной ренты определяется не «стратегической важностью» бизнеса, прозрачностью деятельности или незаконностью, а просто его стационарностью или другой формой доступности для регулятора или зависимости от него.
Наиболее доступны для вымогательства бизнесы, привязанные к материальным объектам, которые физически можно захватить (здания, цеха), к инфраструктуре, монопольно контролируемой государством (трубы, провода), к безналичным деньгам, фактически находящимся под контролем государства (крупный бизнес, фирмы с высокой долей добавленной стоимости, банки). Именно на них ориентирована большая часть сложных и громоздких разрешительных процедур.
С другой стороны, блага, производимые фирмами, мало уязвимыми для влияния институтов извлечения административной ренты, доступны населению России ровно в той степени, в какой позволяет российский уровень производительности труда. Какой вклад вносят плохие институты в низкую производительность труда в России саму по себе – вопрос для другого исследования.
По аналогии с точками роста в экономике можно сказать, что существуют, по-видимому, своеобразные «точки торможения»: зарегулированные секторы экономики, которые замедляют экономические процессы, удорожают развитие для всех участников рынка, и – в силу своей привязки к таким базовым факторам производства, как земля и инфраструктура, – передают по цепочке неэффективность контрагентам.
Побочным эффектом зарегулированности именно базовых отраслей является упрощение экономической структуры: чем длиннее технологическая цепочка, тем более в ней накапливается неэффективность, которую эти секторы экономики транслируют каждому из ее участников. Если предприниматели, занятые рутинной, относительно низкотехнологичной экономической деятельностью, более или менее научились компенсировать для себя эту неэффективность, то высокотехнологичные производства, требующие координации множества контрагентов, и в особенности инновации, подобная структура институциональных издержек губит на корню.