Герман Греф, министр экономического развития и торговли
– Объем иностранных инвестиций в Россию вырос в этом году на 44%, а в рейтинге конкурентоспособности ВЭФ наша страна опустилась с 53-го на 62-е место. Как объяснить этот парадокс?
Могут ли государственные инвестиции подстегнуть экономический рост в стране? Министр экономического развития Герман Греф уверен, что могут, но обещает, что это произойдет нескоро. В интервью “Ведомостям” Греф рассказал, когда Россия вступит в ВТО, почему пришлось корректировать административную реформу, почему опасно резко снижать инфляцию и что такое политика развития, к которой правительство перешло в 2005–2006 гг.
– Вы считаетесь одной из главных идеологов административной реформы. Но за прошедшие два года часть служб и агентств ликвидированы, увеличилось число вице-премьеров, замминистров и общее число федеральных чиновников. Почему все пошло наперекосяк? Это просчет авторов реформы?
– При всех издержках нынешний механизм значительно более работоспособен. Говорю это как человек, который находится внутри системы. Прежде было огромное число министерств, госкомитетов, служб. Их взаимодействие по большому счету ни в какую схему не укладывалось. И все было подчинено одному человеку – председателю правительства. А фактически ведомства находились вне зоны контроля и могли проводить любую политику либо не проводить вообще никакой. Этот системный недостаток был не так ощутим в первые годы реформ, когда мы занимались нормотворчеством, созданием правого поля. Но как только приступили к фазе правоприменения, конструкция стала сразу же давать сбои. Стало очевидно, что задействовать всю государственную машину, чтобы достигать конкретных результатов, практически невозможно. Сейчас при всех минусах машина работает на результат, хотя для этого пришлось по ходу действия внести коррективы в идеологию реформы.
– Идеологию, прямо скажем, покорежили. Ведь министерства по замыслу должны заниматься только законотворчеством, федеральные службы – контролем и надзором, агентства – управлением имуществом. Теперь же все размыто, функции перемешаны.
– Не так уж и перемешаны, да и в чистом виде эта схема не представлена ни в одном государстве. Она везде имеет отклонения, учитывающие политические компромиссы, мотивацию людей, их психологию, сложившиеся в обществе традиции. В России тоже сделано исключение, которое в конечном итоге подтверждает правило. Никто не предложил административное устройство, которое концептуально лучше того, что есть в России сегодня. Стыковочные узлы потихоньку притерлись. Действующая система разделения полномочий по министерствам, службам и агентствам прозрачнее и понятнее. Но чтобы довести ее до абсолютно работающего механизма, конечно, двух и даже четырех лет мало.
– Как вы оцениваете эффективность правительства до 2004 г. и сейчас?
– На мой взгляд, управляемость теперь значительно выше. Я хорошо помню, какие усилия требовались, для того чтобы запустить какие-то проекты. К примеру, восстановление поселка Ленский после паводка или реализация чеченской программы требовали колоссальных денежных и человеческих затрат, и чаще всего механизм реализации оказывался неэффективным. Но независимо от результата министр, как крайний в цепочке ответственных, вынужден был рапортовать об успехах. Сейчас есть персонально ответственный – руководитель агентства. На примере целого ряда министерств видно, что министр первым бьет тревогу и, если надо, вносит коррективы в кадровую политику. У агентств появились дополнительные функции заказчиков федеральных целевых программ (ФЦП), и сейчас их подготовка проходит более качественно. Если раньше были 1–2 проекта, то сейчас их десятки. Не скажу, что они реализуются без сучка и задоринки, но они реализуются.
– А как изменились сроки прохождения документов в правительстве?
– В этой части, пожалуй, перемен не очень много. Уменьшилось число согласующих инстанций. Сейчас не нужно бегать за службами и агентствами, достаточно получить визу на свой документ у министерства. Но на сроках прохождения это заметно не отразилось. Бюрократия по-прежнему сильна.
– Руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам Олег Вьюгин весной назвал макроэкономическую политику правительства худшей с 1999 г.: бюджетные расходы бесконтрольно растут, за инфляцию, по сути, никто не отвечает.
– Не могу согласиться с этим. Наихудшую политику, наверное, нужно иллюстрировать наихудшими же показателями. Но возьмите инфляцию. С незначительными отклонениями она сейчас соответствует параметрам, заложенным в прогноз. Несколько лет назад разброс прогноза с фактом был больше. Мы всегда говорили, что резкое подавление инфляции возможно, но это очень болезненно для экономического роста и может вызвать существенные социальные последствия. Тот темп снижения инфляции, который сейчас задан, является, на мой взгляд, оптимальным. Если говорить о показателях торгового и платежного баланса, в России они сейчас, может быть, наилучшие за последние десятилетия.
– Еще бы, при такой-то конъюнктуре мировых цен.
– Это правда. Но у конъюнктуры есть оборотная сторона – укрепление рубля. Никогда раньше мы не сталкивались с такой динамикой сырьевых цен. Ни одно мировое энергетическое агентство не могло пять лет назад спрогнозировать, что стоимость энергоресурсов подскочит столь высоко. Наши показатели инфляции и курса рубля надо соотносить с реальной картиной, которая сложилась в мировой экономике. Конечно, в идеале следовало бы иметь нулевое укрепление рубля и нулевую инфляцию. Но если абстрагироваться от виртуальных моделей, учесть фактическую ситуацию на рынках и инфляционное давление, которое оказывается на российскую экономику, то макроэкономическая политика правительства представляется мне вполне адекватной.
– Какую инфляцию по итогам 2006 г. вы ожидаете? Удастся ли снизить инфляцию в 2007 г.?
– По нашим оценкам, по итогам октября рост потребительских цен составит около 0,3–0,4%, а за январь – октябрь – 7,5–7,6%. По итогам года инфляция не превысит запланированного прогноза в 9%. На 2007 г. пока прогноз не пересматривали (6,5–8%. – “Ведомости”), он будет уточняться к 1 декабря.
– По вашим оценкам, на каком уровне удастся сдержать рубль?
– Уже сейчас можно сказать, что курс рубля не сильно отклонится от заданных параметров. Ожидаем, что по итогам года доллар будет стоить 26,7–26,8 руб.
– По вашим прогнозам, в 2007 г. госинвестиции увеличатся с 2,1% до 2,7% ВВП, но при этом вклад всех ФЦП, инвестфонда, особых экономических зон в экономический рост составит всего 0,3% ВВП в 2009 г. против 0,1% в 2005 г. Стоит ли вкладывать деньги?
– Было бы замечательно утром принять ФЦП, а вечером получить 2% прибавки к ВВП. Но это как в анекдоте, когда северяне сажали картошку, а через день выкапывали – не потому, что быстро растет, а потому, говорят, что очень кушать хочется. Так и здесь. Для инвестиций нужен свой вегетационный период, иначе не получишь результат. Даже если оперировать цифрами из прогноза, то рост вклада госинвестиций в динамику ВВП – трехкратный за четыре года. Это немало. Во-вторых, только в конце прошлого года принято решение о создании особых экономических зон, лишь недавно утверждено положение об инвестфонде и начат отбор проектов. Государство на все это не потратило еще ни одной копейки. Мы пока не посадили саженец, а уже хотим получать плоды. То же с инвестфондом. Инвестиции в финансируемые из него проекты не могут быть менее 5 млрд руб. В этих проектах от 50% и выше – частный капитал. Нам сначала нужно структурировать проекты, подписать соглашения, а сам бизнес должен привлечь средства с рынка, и вот тогда начнется инвестиционный цикл. Только срок инвестирования займет минимум 2–3 года, а результата надо ждать еще дольше. Я бы предостерег от ожидания быстрого сбора плодов. Нам необходимо 3–5 лет, и мы сумеем лишь посадить семена. Собирать экономические плоды и пожинать политические победы будут другие. Очевидно, что 2005 и 2006 годы стали ключевыми в повороте политики нашей страны от макроэкономической стабилизации к политике развития.
– В чем он проявляется?
– Возьмем семь отобранных проектов инвестфонда. При инвестициях со стороны государства в 164 млрд руб. их общий объем в экономику составит 667 млрд руб. 1 государственный рубль продуцирует свыше 4 руб. частных капвложений. Если бы не инвестиции государства, ни один из этих проектов не родился бы. Наверное, никогда еще в истории страны не закладывалось столько масштабных проектов, причем с привлечением частного капитала. Во-первых, Северо-Европейский газопровод. Затем нефтепровод на Находку, свыше 300 км которого уже проложены. Планируем направить северную трубу на Индигу – огромный по масштабу проект. Инвестиции в электроэнергетику, которые начнутся в следующем году. Инвестиции в атомную энергетику, в которую государство не вкладывало много лет: в следующем году это 18 млрд руб., в 2008 г. – 53 млрд руб., в 2009 г. – 80 млрд руб. Существенно увеличены инвестиции, связанные с развитием инфраструктуры ряда ФЦП, например обустройство госграницы, реформирование оборонно-промышленного комплекса, программы нанотехнологий. По программе восстановления Чечни определено, что в 2007 г. объем финансирования составит около 12 млрд руб., а два года назад было 2 млрд руб. Можно увидеть своими глазами, как меняется ситуация в Чечне. Сейчас Чечня представляет собой большую строительную площадку – идет восстановление. Утверждена ФЦП развития Сочи. Если выиграем борьбу за право проведения Олимпиады, в город будет инвестировано 190 млрд руб. Но если и не выиграем, вложений будет достаточно, чтобы превратить Сочи в курорт мирового уровня.
– Размер инвестфонда в 2007 г. превысит 110 млрд руб. Когда начнется сбор заявок? Или вы притормозите проекты, пока не заработают уже отобранные?
– Сбор заявок идет непрерывно. Семь первых исчерпали инвестфонд на 60%. Еще три заявки, одобренные в Сочи, берут на себя какой-то процент фонда. В хорошей степени проработки еще 14 проектов. Если мы одобрим только их, объем фонда практически будет исчерпан.
– Когда будут заключаться концессионные соглашения по объектам, финансируемым из инвестфонда?
– По Западному скоростному диаметру в Санкт-Петербурге распоряжение правительства об объявлении концессионного конкурса уже на выходе. По другим проектам – скажем, строительство скоростной автомагистрали Москва – Санкт-Петербург или строительство Орловского тоннеля под Невой – конкурсы будут объявляться сразу после утверждения их правительством. Право на участие в концессионных конкурсах на равных получат российские и иностранные компании.
– Те, кто инвестирует, и те, кто выводит рейтинг, – это разные субъекты. Хотя между размером инвестиций и рейтингом должна быть прямая корреляция, в приведенном примере ее не видно. Значит, либо первое, либо второе неверно. Но так как инвестиции в Россию физически реальны, то рейтинг очевидно неадекватен. Рейтинги значительно более зависимы от такого понятия, как имидж страны.
– Большой накал страстей вокруг “Сахалина-2”. Опыт разрешения спора правительства с компанией Total по Харьягинскому месторождению в Стокгольмском суде показал, что у России практически нет способов ограничить смету инвестора?
– Наоборот, Стокгольмский арбитраж доказал, что у России есть все возможности сдержать расходы разработчиков. Мы не позволили компании Total необоснованно, на наш взгляд, увеличивать смету. Увидев бесперспективность судебного разбирательства, Total признала обоснованность наших претензий. Поэтому дело прекращено.
– Но на мировое соглашение пошла Россия.
– Мировое соглашение означает, что к нам обратилась Total, которая признала определенную сумму по смете. Компания попросила покончить с судебным спором. На этих условиях мы и подписали мировую с инвестором.
– Когда Минпромэнерго и Минэкономразвития закончат проверку сметы по “Сахалину-2”?
– На данном этапе проверку осуществляют специалисты Росэкспертизы и Минпромэнерго. Когда они работу закончат, материалы поступят к нам. Первые результаты рассмотрения сметы ведомствами, насколько мне известно, показывают, что есть вопросы и претензии к оператору Sakhalin Energy в части увеличения объемов инвестиций. Это дает основания не соглашаться с указанной в смете суммой.
– Специалисты Минфина говорят, что эффективность госинвестиций – всего лишь 20–30%. Из-за этого множится долгострой – незавершенных объектов уже около 6000.
– Иными словами, на 1 руб. госкапвложений возникают госактивы всего на 20 коп.? Не знаю, кто и как считал эффективность госинвестиций, но каждый год количество незавершенки сокращается – и это статистический факт. Боюсь, что некоторым людям борьба за собственную роль в инвестиционном процессе застилает глаза, мешая видеть реальность. Когда создавался инвестфонд, Минфин нас упрекал, что это очередная придумка, чтобы освоить бюджетные средства. А посмотрите теперь на соотношение государственных и частных инвестиций. У меня был разговор с президентом Татарстана Минтимером Шаймиевым. Он сказал: мы видим, насколько серьезна конструкция инвестфонда, как тщательно отбираются проекты, и поэтому на 100% уверены, что это не окажется новой попыткой на старый лад перемолоть государственные ресурсы. Правительство одобрило создание венчурного фонда. Нас часто критиковали за то, что не проводится политика, направленная на диверсификацию экономики, много говорится, но мало делается для развития научно-исследовательских работ. И вот 15 млрд руб. предоставлено для стимулирования науки, инноваций, высоких технологий, правильных стартапов. А кроме того, это способ борьбы с так называемой “голландской болезнью”. Если кто-нибудь знает, как решить проблему, не осуществляя госинвестиции, я готов завтра уступить этому человеку место.
– Борьба за госинвестиции – это борьба за административный рычаг?
– Минэкономразвития не борется за рычаги, нам важен результат. В 2000 г., когда я пришел сюда, мы были самым крупным госзаказчиком ФЦП. Их тогда насчитывалось примерно 150, а мы их сократили втрое, МЭРТ является госзаказчиком всего по трем программам. Наше министерство видит ФЦП лишь в период подготовки бюджета. Затем программы и все эти 600 млрд руб. госинвестиций рассыпаются по федеральным министерствам. Я даже с некоторым сожалением воспринял решение президента и председателя правительства сделать наше министерство госзаказчиком по ФЦП развития Сочи. И если уж говорить, что Минэкономразвития бьется за объем госинвестиций, то исключительно как за инструмент модернизации экономики и прорывных технологий. Нельзя, чтобы в этом вопросе возобладали бухгалтерский подход и стремление экономить на всем. Когда такой подход побеждает в корпорации, она быстро уходит с рынка. Государство – такая же корпорация, которая не имеет права экономить на своем развитии. Если государство в условиях ежегодно обостряющейся мировой конкуренции не видит своих перспектив, не инвестирует в собственное будущее, то страна уходит на периферию мирового рынка.
– Реальна ли ставка на инновационный разворот?
– Чтобы ответить на этот вопрос, нужно понимать сущность современного периода. Мы переходим от индустриального общества к постиндустриальному. В чем разница? Доминирующими факторами становятся не производство, не капитал, а интеллект, человек, человеческий капитал. Ключевыми становятся инвестиции в образование, здравоохранение, культуру. Это главный фактор нашей будущей конкурентоспособности. То, что развитые страны прошли 20–30 лет назад, Россия проходит сейчас. Ставка реальна, но в течение 2–3 лет такого разворота не произойдет.
– Вы собирались приостановить прием заявок автоконцернов на использование режима промсборки и называли дату – завершение наших переговоров по ВТО. В связи с тем что эта дата сдвигается, не переносится ли срок окончания приема заявок?
– Нет. Заявки будут приниматься до завершения переговоров.
– А когда Россия вступит в ВТО?
– Двусторонние переговоры [со странами ВТО] находятся на завершающей стадии. Следующим этапом в процессе присоединения России к ВТО станут многосторонние переговоры и согласование с нашими партнерами доклада рабочей группы – это список наших обязательств как будущего члена ВТО. Сроки вступления России в ВТО зависят от результатов этой работы.
– Какие сложности в переговорах с США еще остались?
– Основным нерешенным вопросом с нашими партнерами из США остается вопрос о применении ветеринарных мер.
– Помогли ли угрозы принятия мер против американских товаров продвижению в переговорах?
– Речь отнюдь не шла об угрозах. Мы довели до сведения американской стороны, что если наши переговоры по вступлению в ВТО затянутся на месяцы, а то и годы, то мы не сможем приступить к выполнению обязательств, которые мы берем на себя до присоединения к ВТО.
– Готова ли Россия к торговой войне с США?
– Мы собираемся торговать, а не воевать.
– В каком ключе обсуждается в правительстве либерализация цен на газ – по срокам, этапам и группам потребителей?
– Идет скорее интеллектуальное осмысление проблемы либерализации и возможных механизмов внедрения рыночных отношений.
– Но бюджет 2007 г. построен на прогнозе цены $45 за 1000 куб. м. Либерализации ожидать не следует?
– Действительно, разговор об этом пока неактуален.
– Не устали работать в правительстве?
– Такое ощущение время от времени бывает у всех. Но работа интересная, и объем ее огромен. Нам повезло больше, чем нашим предшественникам. Если бы я проработал на министерском посту года четыре, то успел бы только заложить фундамент для кого-то, кто стал бы работать после меня. Но я на этом посту шесть лет, и та работа, которую я начал, уже дает результаты.
– Президент говорит, что он после государственной службы не видит себя в бизнесе. А вы?
– Я себя в бизнесе вижу.
– В каком, если не секрет?
– Придет время – посмотрим.