Мухамед Циканов, замминистра экономического развития
В начале июля разразился скандал. Комиссия по разграничению полномочий между центром и регионами, возглавляемая замглавы администрации президента Дмитрием Козаком, подготовила концепцию поправок в закон о недрах. Из проекта, попавшего в прессу, стало известно, что государство не устраивают ныне действующие лицензионные соглашения и оно собирается перевести отношения с недропользователем в договоры концессии. В этом случае можно получить больше доходов от передачи запасов ископаемых добывающей компании. Ей возмещались нормативно рассчитанные затраты и нормативная прибыль. Собственником же извлеченного из недр становилось государство.
Мухамед Циканов: "Произошла какая-то мешанина".
Сразу после сообщений об этом к Козаку пожаловал глава "Альфа-групп" Михаил Фридман, а следом - глава "ЮКОСа" Михаил Ходорковский. А вскоре выяснилось, что из проекта пропало положение, по которому в собственность государства отходило добытое компаниями сырье. Но дальнейшая судьба закона о недрах с тех пор оставалась неизвестной. Об этом мы попросили рассказать руководителя рабочей группы в комиссии Козака, замминистра экономического развития Мухамеда Циканова.
- Внесите ясность, кто истинный автор изменений в закон о недрах. Вначале говорили о комиссии при президенте о разграничении полномочий уровней власти. На прошлой неделе Минприроды обнародовало свой проект кодекса о недрах. Теперь вот Минэкономразвития заявляет о своем варианте закона о недрах.
- Комиссия, возглавляемая заместителем руководителя администрации президента Дмитрием Козаком, действительно рассмотрела редакционную поправку к закону о недрах, согласовала эти изменения и внесла президенту. Президент дал поручение премьеру и правительству в соответствии с этими предложениями подготовить законопроект. Комиссия Козака является автором новой редакции закона о недрах. - Поскольку комиссия не может быть субъектом законодательной инициативы, то это должно быть правительство.
- Да. Есть поручение президента. Правительство полтора-два месяца назад рассматривало весь этот пакет законопроектов, представленных комиссией Козака, 52 закона, и распределило их по министерствам - кто ответственный, кто исполнитель. По группе законов о ресурсопользовании на первом месте стоит Минэкономразвития. Это на бюрократическом языке означает, что головной исполнитель - Минэкономразвития.
- В какой стадии сейчас новая редакция закона о недрах? - Концепцию уже завершили и передали в правительство. Максимум до конца года мы завершим работу над законопроектом.
- Ядро вашей концепции - переход от лицензионных соглашений с недропользователями на концессионные договоры. Концессии хороши для Норвегии, монархических государств Ближнего Востока. Разве в России лицензионная форма исчерпала себя? - Лицензионные формы у нас не отрицаются. У нас предполагается множественность форм недропользования - концессионная, лицензионная, СРП, горное соглашение. Лицензионная форма нам не очень нравится в связи с тем, что это не очень прозрачная система. Очень много здесь зависит от бюрократов - при выдаче лицензии, контроле за ее выполнением, при лишении. Это очень существенный субъективный фактор. Предпочтительнее более прозрачные формы недропользования. Главное - сделать прозрачными все виды и формы недропользования. Существующий закон этого сделать не позволяет. Закон о концессиях сейчас пишется - тоже нашим министерством. Не думаю, что он принципиально будет отличаться от мировых аналогов.
- Можете расшифровать суть новой редакции закона о недрах? - В этом законе написано, что собственник недр - государство. Но что такое государство-собственник в условиях нашей страны, не понятно. Государство - это федеральная, региональная или местная власть? Мы говорим, что собственник - это федеральное правительство. Этот тезис, особенно в регионах, восприняли в штыки, не до конца поняв, что это такое.
- То есть вы ликвидируете правило "двух ключей" - когда права на пользование недрами распределяет и региональная власть? - Нет. Федеральное правительство может уполномочить кого-то заключать гражданско-правовые соглашения с недропользователем. Это будет происходить обязательно на аукционной основе. Конкурсы и аукционы - это прерогатива субъектов Федерации. На уровне федерального правительства проводить такое количество конкурсов или аукционов чрезвычайно затруднительно. Гражданско-правовые соглашения будут согласовываться субъектом, на территории которого эти недра находятся. Но правила проведения аукционов будут заданы законом.
Будет введена дифференцированная оплата в зависимости от условий добычи природных ресурсов. Предполагается свободный оборот хозяйственных прав. Если вы стали недропользователем, то не стоит обременять ваши права по недропользованию, за исключением оговоренных каким-то законом о технике безопасности и т. д.
Еще один важный тезис - отделение геологоразведки от добычи. Разведку должно в основном проводить государство. Если нужно проводить разведку на определенной территории, среди геологоразведочных партий проводится тендер и право на исследование недр выставляется на аукцион. Выявленные месторождения государство выставляет на торги.
- По первоначальному проекту комиссии Козака государство возмещало недропользователю затраты и нормативную прибыль, оставляя добытые полезные ископаемые в своей собственности.
- Не может быть государство собственником извлеченного из недр. Собственником добытого продукта становится недропользователь. Когда мы говорим об СРП, там действительно часть продукции принадлежит государству, эта доля уже оговаривается в соглашении о разделе продукции.
- То есть вы считаете, что в июле [когда появился первый проект концепции изменений закона о недрах] неверно истолковали положение о том, что добытые ископаемые остаются в собственности государства? - Думаю, да. Здесь произошла какая-то мешанина. В любом случае мы ни в коем случае не предполагаем, что добытый продукт будет принадлежать государству.
- На днях Минприроды высказало предложение, что преимущественное право на приобретение стратегических видов полезных ископаемых должно быть закреплено за государством.
- Здесь нужно разделить две вещи. Понятие стратегических запасов, которые по специальной цене продаются государству, - это синдром социализма. На рынке существует цена, по этой цене государство и должно покупать любой продукт. Если мы говорим о неких запасах, которые должны лежать на всякий случай для будущих поколений, тогда можно говорить о долгосрочном ресурсе государства.
- А если по рыночным ценам, но все же государство первым имеет право покупки? - В нашем проекте этого нет. Не может быть специальных условий на рынке для государства. Государство - один из участников рынка.
- Как определяется общая фискальная нагрузка на недропользователя при заключении концессионных соглашений? - Ставка будет дифференцированная в зависимости от условий добычи на каждом месторождении. У кого-то [сырье] залегает на глубине 20 м, у другого - 2 км. Если это нефть, ставка будет также меняться в зависимости от ее вязкости, сернистости. Всего будет шесть основных параметров.
- Глава "ЮКОСа" Михаил Ходорковский убежден, что дифференцированная ставка налога по каждому месторождению приведет к прямому подкупу чиновников - их будут задабривать, чтобы получить более льготные условия недропользования.
- Мы говорим о том, что мы продаем на аукционе месторождения с уже определенными параметрами. На аукционе мы говорим: вот есть месторождение с запасами, допустим, в 2 млн т, с глубиной залегания такой-то, цена такая-то. Все условия зафиксированы, переделать их уже нельзя. Где тут возможность для коррупции? Если бы мы продавали просто некие запасы, а потом согласовывали бы технические параметры, тогда была бы возможность влиять на условия продажи.
- Очевидно, что не только ряд предпринимателей, но и губернаторы будут всячески противодействовать прохождению законопроекта в таком виде. Ведь в этом случае уже невозможна будет ситуация, когда, например, при губернаторе автономного округа создается национальная нефтяная компания, которой передается лицензия.
- Когда вводишь новую систему, у нее всегда есть противники. Но совсем не факт, что губернаторы будут против. Для губернатора тоже облегчается взаимоотношение с недропользователем, поскольку он по-прежнему будет участвовать в согласовании проекта соглашения с недропользователем.
- Так можно годами согласовывать.
- Федеральная власть, как собственник, будет устанавливать сроки согласования - неделя-две.
- Нынешние владельцы лицензий получат концессионные договоры на свои месторождения автоматически или по конкурсу, как предлагает Минприроды? - Пока мы говорим все в сослагательном наклонении в связи с тем, что закона о концессиях еще нет. В процессе подготовки могут появиться совсем неожиданные предложения, которые могут быть учтены. Но никаких революций не будет, никто не придет и не скажет, что сегодня лицензии отменяются, с завтрашнего дня переходим к другим формам недропользования. В любой цивилизованной стране должен быть переходный период, прописанный в законе. Потом мы не исключаем возможность лицензионной формы недропользования. Но, с нашей точки зрения, это непрозрачная и инвестиционно непривлекательная форма. Поэтому, скорее всего, эту форму недропользования будем делать менее экономически привлекательной, нежели другие формы. В России некоторые компании обеспечены запасами до 50 лет. Вы не сможете бесконечно расширять свое производство. Не может компания с такими запасами осваивать их и привлекать туда инвестиции. Это экономический нонсенс. В мире в среднем этот показатель - 10 - 12 лет.
- А если за счет больших запасов увеличить капитализацию компании? - Такое возможно, но пока, как показывает наш исторический опыт, этого не происходит.
- Из-за отмены налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы финансирование геологоразведки упало с 72 млрд руб. в прошлом году до 40 - 45 млрд руб. в этом году. При концессии у компании вообще не будет резона вкладываться в дорогостоящие проекты. А вы говорите, что геологоразведка должна быть отделена от добычи.
- Да, у нас действительно плохо с геологоразведкой. Если у компании запасов на 50 лет, у нее нет стимула проводить разведку. С другой стороны, расходы на геологоразведку включаются компаниями в себестоимость. Грубо говоря, это еще один способ увода денег из-под налогообложения. Это порочный круг. Поэтому мы и говорим, что геологоразведку нужно сделать прозрачной, финансируемой исключительно из бюджета.
На самом деле общая сумма вложений компании в геологоразведку в этом году - 28 млрд руб. Вместе с бюджетным финансированием - около 70 млрд руб. То есть примерно паритетное вложение государства и частных компаний.
- Разве на такие деньги можно серьезно вести геологоразведку в государстве? - Можно. Это запуск механизма. Если мы в этом году провели разведку, например, на 20 млрд руб., то продаем продукт компаниям дороже. В бюджете появляются деньги на дальнейшее финансирование разведки. Вот и пошла цепочка. То есть мы должны выйти из этого порочного круга рано или поздно.