РЕФОРМА ГОССЛУЖБЫ: Перемена вывесок
Последние бурные изменения в структуре российского государственного управления позволяют говорить, по крайней мере, о желании провести реформу. В России исторически сложилась традиционная система управления, характеризующаяся достаточно жесткой иерархией чинов и строгим нормированием "факторов производства" государственных чиновников - окладов и материальных затрат. Налицо типичная карьерная система государственной службы, при которой служащим федеральными законами устанавливаются достаточно широкие гарантии, в частности - гарантия продвижения по службе.
В конце прошлого года Государственная дума одобрила в первом чтении закон "О государственной гражданской службе", внесенный президентом. Закон призван стать краеугольным камнем новой организации российской бюрократии, заменив собой старое разрозненное законодательство на эту тему. Реформа государственного управления - важнейшая часть административной реформы, медленное проведение которой стало, как говорят, одной из главных претензий, предъявленных прежнему кабинету. Можно было бы ожидать, что внесенный президентом законопроект откроет новые горизонты развития государственного управления. Однако ничего принципиально нового в законопроекте нет.
Удивительно, но законопроект тщательно описывает старую карьерную систему государственной службы. Законопроект по-прежнему выделяет государственную службу из общей системы трудовых отношений. У чиновников по-прежнему будет строгая градация на должностные категории и классные чины. Чиновники по-прежнему будут обладать широкими социальными гарантиями, а также правом на должностной рост (правда, "на конкурсной основе"). При этом оплата труда государственных служащих будет по-прежнему строго нормироваться. Законопроект упорядочивает сложившуюся систему госслужбы, закрывает некоторые пробелы в действующем законодательстве (конфликт интересов, служебный контракт) , но никаких признаков нового государственного управления (о том, что это такое, см. предыдущую статью в N 61 от 9 апреля 2004 г. ) в нем не содержится. Справедливости ради надо отметить, что проект оставляет право на отдельные эксперименты.
Между тем последовавший в марте этого года указ президента "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" закладывает некоторые институциональные основы именно для нового государственного управления. Это выражается прежде всего в том, что единые прежде министерства и ведомства дробятся на несколько организаций по принципу своей функциональной нагрузки - нормотворческие министерства, правоприменительные агентства и контролирующие службы. Такое разделение типично именно для тех стран, где традиционная система госслужбы подверглась серьезному реформированию. Обычно в такой структуре агентства обладают широкой автономией, которая выражается, в том числе, в праве самостоятельной хозяйственной деятельности и свободе выбора внутреннего устройства. При этом агентства отчитываются перед своими министерствами прежде всего о результатах работы и выполнении поставленных перед ними задач. Способы и принципы расходования средств, выделенных агентству на выполнение своих функций, устанавливаются самим агентством.
В России реализация подобных подходов невозможна из-за принципиально другого действующего законодательства о государственной службе и бюджетном финансировании. Новый законопроект о госслужбе также не оставляет возможностей для проведения сколько-либо значимой реформы в этой сфере. Вопросы изменения принципов финансирования бюджетных структур пока находятся на этапе обсуждения. Действующий Бюджетный кодекс предполагает сметное финансирование, что на практике означает отсутствие самостоятельности руководителя государственной структуры в использовании выделяемых бюджетных средств. Фактически основной критерий грамотного управления бюджетными средствами на сегодняшний день - это точное исполнение предписанной сметы. Вопросы результативности использования средств пока мало на что влияют.
В странах, где реформа доведена до логического завершения, агентства финансируются "по результату". Министерства достаточно четко формулируют цели, которые должны достигнуть агентства в своей работе. При этом отношения между государством (в лице министерств) и агентствами выстраиваются по образу отношений между собственником и управленцем. Министерства не вмешиваются в оперативную работу агентства, но контролируют и оценивают результаты его деятельности.
Если принципы бюджетирования государственных структур в России не изменятся, то существование автономных органов государственного управления будет невозможно. Старые принципы государственной службы и бюджетного финансирования запрограммируют жизнедеятельность новых структур, как бы они ни назывались.
Таким образом, в России сложилась достаточно противоречивая картина в области реформы государственного управления. С одной стороны, строится институциональная структура органов власти по образу и подобию той, которая существует в странах с радикальным новым управлением. С другой стороны, эта структура, судя по всему, будет наполнена старым содержанием, для которого характерны строгое нормирование, целевое финансирование, жесткая иерархия и минимум автономности.
Подтверждением этого предположения служат последние решения правительства в области внутреннего устройства новых государственных ведомств. Правительство решило, что у главы любого ведомства должно быть только два заместителя, тогда как в ныне действующих министерствах их количество может достигать 15 человек. Это решение никак не связано ни со статусом ведомства, ни с его функциями, которые, кстати, так до сих пор и не прописаны. На этом примере достаточно ярко проявляется тревожная непоследовательность действий. Новые министерства, агентства и службы существуют пока только на бумаге. Многие из них смогут начать работать лишь после серьезной переработки действующих законов. Их функции уточняются, перераспределяются и пока однозначно не сформулированы. Фактически единственное, что на сегодняшний день известно о них абсолютно точно, так это то, что у главы будет два заместителя, причем это решение принимается наверху без учета мнения ведомств.
Неприятным побочным эффектом такого решения является неизбежное внутреннее напряжение в государственных структурах, которым перетряхивают их внутреннее устройство, толком не поставив задач и не объяснив, для чего все это, собственно, нужно. Продолжать службу с понижением в должности согласится далеко не каждый уважающий себя чиновник. Резкое сокращение "статусных" должностей приведет к оттоку наиболее квалифицированных специалистов, которые могут применить свои способности не только на государственной службе. Можно с уверенностью предположить, что качество работы государственных структур существенно снизится, при том что это качество и сейчас вызывает много нареканий.
По-видимому, происходит отказ от действительной реформы государственной службы в России. Нельзя сказать, что это однозначно плохо. Для того чтобы безболезненно впустить в государственные структуры дух свободного рынка, в России нет многолетней истории демократического развития, нет требовательного гражданского общества и нет сложившейся этики госслужбы. В таких условиях эксперименты с новым государственным управлением достаточно рискованны.
Однозначно плохо то, что псевдореформа государственной службы никак не способствует хоть какому-то улучшению ее работы. Логика развития событий говорит скорее об обратном. Молниеносные кадровые перестановки заставляют чиновников застыть в недоумении. Реформа, спущенная сверху, грозит парализовать остатки воли. Надежды на перемену участи не оправдываются, происходит стандартная перемена вывесок.
Автор - генеральный директор Экономической экспертной группы Первая статья - о мировом опыте реформы госслужбы - была опубликована в N 61 от 9 апреля 2004 г.