Регулирование: Все вышли на связь

Определиться с концепцией реформы нужно было к началу марта. По поручению президента правительство «проработало» вопрос о принятии госпрограммы модернизации федеральной почтовой связи. За подготовку финансово-экономической модели развития ФГУП «Почта России» на ближайшие 11 лет отвечало профильное ведомство – Минкомсвязи. 15 февраля документ за подписью замминистра связи и массовых коммуникаций Дениса Свердлова передали в аппарат правительства. Примерно в это же время регулятор отправил на согласование в смежные ведомства проект закона «О почтовой связи».

Неожиданная модель

Если в подготовке документа, регулирующего отрасль в целом, в той или иной степени поучаствовали все участники рынка, то финансовый план реорганизации «Почты России» Минкомсвязи готовило самостоятельно и стремительно – всего за два месяца. Срок установил премьер Дмитрий Медведев: поручение он дал на совещании «О развитии почтовой связи» 14 декабря 2012 г., следует из протокола совещания. Написано, сколько (до 15 февраля) и в каком направлении думать: «в том числе с учетом возможного преобразования в среднесрочной перспективе указанного ФГУП в акционерное общество или в федеральное государственное бюджетное учреждение...»

Минкомсвязи пошло дальше: оно предлагает уже до 31 декабря этого года разделить ФГУП на ФГБУ и ОАО (подробнее см. стр. 15). Около 100 млрд руб. из 622 млрд руб. господдержки до 2023 г. для «Почты России» должны быть компенсированы из дивидендов ОАО.

«Мы узнали финансовые подробности экономической модели развития предприятия, созданной Минкомсвязи, лишь из сообщений СМИ», – говорит первый заместитель генерального директора ФГУП «Почта России» Денис Чуйко.

Но замминистра связи Денис Свердлов на круглом столе «Ведомостей» заявил, что сотрудники «Почты России» по приглашению министерства с ней знакомились. Денис Чуйко подтвердил: да, знакомились, но лишь с общей идеей: «К профильному замминистра поехали два человека, в том числе зам, отвечающий за коммерческую деятельность. Гендиректор был в отъезде, а я, к сожалению, не смог. Он озвучил им свою идею. Мы попросили предоставить детальные расчеты для того, чтобы эту идею проанализировать. Потому что без финансовой раскладки сформулировать принципиальную позицию очень сложно. Тогда мы ее не получили. Лишь через пару-тройку недель, когда уже развернулась дискуссия в прессе, мы ее добились и сейчас изучаем».

По информации «Коммерсанта», руководитель аналитического центра при правительстве РФ Константин Носков направил

4 марта в секретариат вице-премьера Аркадия Дворковича критический отзыв на проект доклада Минкомсвязи. Проект «содержит необоснованные допущения и выводы, технические ошибки и требует серьезной доработки», пишет Носков (цитата по «Коммерсанту»).

Конфликт концепций

Между тем существует другая программа, которую готовили специалисты ФГУП «Почта России» при участии The Boston Consulting Group.

«Стратегия развития «Почты России» в 2012–2016 годах» находится в свободном доступе на официальном сайте этого подведомственного Минкомсвязи предприятия. Именно на ее основе ФГУП разработало и представило в августе 2011 г. в Россвязь ведомственную целевую программу «Развитие федеральной почтовой связи на период 2013–2015 годов», – пишет в своей колонке на сайте comnews.ru

генеральный директор группы компаний ComNews Дмитрий Петровский.

Министр связи Николай Никифоров эту программу забраковал. По его словам, переданным департаментом внешних коммуникаций Минкомсвязи в СМИ, «Почта России» готовила программу без участия министерства. Свердлов, выступая на круглом столе, заявил, что стратегия, разработанная ФГУП, «нерелевантна», не может решить проблем «Почты России» и «нужны более смелые решения».

«Вполне возможно, министр Никифоров трижды прав, утверждая, что план ФГУП плох, несмотря на то что обстоятельно готовился несколько месяцев, в том числе с участием специалистов международной The Boston Consulting Group, открыт, многократно представлен ведомствам, вышестоящим органам и прессе. Но, увы, чем отлична в лучшую сторону и хороша почтово-финансовая модель Минкомсвязи, подготовленная за месяц, не обсуждавшаяся широко, оказавшаяся недоступной для подробного изучения руководству ФГУП «Почта России», а также публике, – узнать пока не представляется возможным», – отмечает Петровский.

В The Boston Consulting Group предпочли не комментировать судьбу стратегии.

В «Почте России» считают, что в Минкомсвязи всерьез с их моделью не знакомились. «Возможно, новые люди в министерстве с недоверием относятся ко всему, что было до них. На самом деле идеологически обе концепции – наша и Минкомсвязи – имеют ряд общих идей. Наша модель, конечно, не такая эффектная, броская и агрессивная, а скорее, эволюционная. Суть идеи – создать две операционные единицы: «логистика» и «сеть». Операционная единица «сеть» заключает госконтракт на содержание тех отделений почтовой связи, которые являются глубоко убыточными, но для государства важно их наличие в населенных пунктах. Параллельно с этим создается целый ряд бизнес-юнитов. Тех самых будущих дочерних компаний, которые занимаются бизнес-направлениями, такими как почтовые, финансовые услуги, розничные продажи и т.д.», – объяснил Чуйко.

По мнению авторов концепции, именно в эти бизнес-структуры можно будет впустить сторонних инвесторов, а вот в операционные единицы и тем более в сам холдинг сторонних инвесторов пускать не стоит.

«В принципе, основной тренд следующий: нужно перегруппировывать компанию. Но, с нашей точки зрения, ее надо перегруппировывать в сторону разделения почтовой специализированной темы и бизнес-тем, в которые можно допускать инвесторов, которые в состоянии их раскручивать, не затрагивая при этом саму почтовую основу и социальные обязательства. Мы серьезно сомневаемся, что будут какие-то инвесторы, готовые участвовать в специфической почтовой логистике. Особенно в глубинке», – предупреждает первый замгендиректора ФГУП «Почта России».

Профессор кафедры прикладной макроэкономики Высшей школы экономики Игорь Николаев оба варианта считает недостаточно радикальными: «Такое разделение мне не очень понятно. Если делать шаг, то не такой половинчатый. Это не такая естественная монопольная инфраструктура, которая есть на тех же железных дорогах. Почему бы не сделать несколько акционерных обществ. Разделять не по видам деятельности, а, возможно, по тому же территориальному признаку. Пусть в нескольких компаниях будет объединена как логистика, так и сеть. Этим дело не должно ограничиваться. Должны поощряться усилия в целом по демонополизации этого рынка».

«Почте России» на данном этапе следует сосредоточиться на модернизации существующей сети и диверсификации бизнеса, считает директор проектов BCG Григорий Рубин. По его мнению, говорить о более радикальном реформировании, в частности о передаче избыточных функций на аутсорсинг, пока рано: «Прежде надо привести в порядок имеющиеся активы, сделать их привлекательными для продажи».

По данным «Почты России», износ основных средств составляет более 60%, около 20 000 объектов национального почтового оператора нуждаются в ремонте. Требуют замены около 60% транспортного парка. Всего на балансе – 18 000 автомобилей.

Конкуренция в перспективе

Проект закона «О почтовой связи», подготовленный Минкомсвязи, предполагает некоторое подобие демонополизации. Свердлов настаивает, что документ, разработанный в министерстве, направлен на создание конкурентной среды: «Очевидно, что ФГУП «Почта России» останется существенным оператором, главным игроком рынка, но цель федерального закона – развитие всей отрасли».

Впрочем, альтернативные операторы полны скепсиса. Генеральный директор компании «СПСР-экспресс» Владимир Солодкин говорит, что проект закона – первая попытка демонополизировать рынок, но в нем не показаны механизмы реализации этих благих намерений: «Каким образом будут воплощены новые возможности? Если раньше механизмы прописывались в Правилах оказания услуг почтовой связи, которые утверждались правительством, то теперь эти функции переданы в Минкомсвязи. Соответственно ведомство имеет шансы опять закрепить монополию за одним из игроков».

По словам Свердлова, за время работы над законом после консультаций с экспертами и согласований с различными ведомствами было создано 85 его версий. В законе вводится понятие универсального оператора, и он может быть не один.

«Мы понимаем, что сегодня только одна организация – ФГУП «Почта России» способна оказывать универсальную услугу, но гипотетически таких операторов может быть много. Любая компания, которая способна обеспечить инфраструктуру для оказания универсальной услуги, может получить такой статус».

Предполагается, что государство будет назначать уполномоченного универсального оператора, который должен выполнять три обязательные функции: ведение единого адресного пространства, доставку пенсий и доставку печатных изданий.

«Из важных вещей, которые относятся непосредственно к ФГУП «Почта России», в проекте закона снято ограничение на акционирование. Появились новые форматы обслуживания, явным образом прописанные. Это почтоматы и мобильные отделения. Введена возможность для оказания услуг в электронном виде или в гибридном режиме, когда часть маршрута почтового отправления проходит в электронном виде, а оставшаяся часть – по традиционной версии», – говорит Свердлов.

По мнению замруководителя Федерального агентства связи Дмитрия Панышева, у национального оператора пока нет реальных конкурентов: 42 000 отделений у «Почты России» против нескольких сотен у альтернативных операторов всех вместе (см. стр. 14).

Альтернативные операторы ведущую роль «Почты России» в отрасли и не оспаривают, соглашается Солодкин: «Другое дело – наделение альтернативных операторов возможностями конкуренции и предоставление нам равных прав, которые, кстати, и сегодня отражены в законе в области оказания услуг почтовой связи, но на практике своего воплощения не нашли».

Если вести речь об универсальной услуге почтовой связи, то, по словам Солодкина, частный бизнес не идет в этот сегмент, поскольку без дотаций цена на услуги может стать социально неприемлемой для конечных потребителей: «Если государство обеспечит дотациями частные компании на том же уровне, что и «Почту России», то многие согласятся предоставлять населению эти услуги, даже в более высоком качестве исполнения».

«Почта России» к обсуждению законопроекта формально привлекалась, ее представители участвовали в некоторых заседаниях рабочей группы. Но ни одно замечание, как утверждают во ФГУП, учтено не было.

«В написании нынешнего законопроекта принимали самое активное участие негосударственные операторы почтовой связи, которые по большому счету ставят основной задачей разрушение государственной почты с целью получить ее долю рынка, а само предприятие вытеснить «в глубинку», на нерентабельные социальные направления. Однако мы надеемся, что государственный подход к регулированию отрасли все же возобладает», – комментирует законопроект Чуйко.

Но законопроект «О почтовой связи» показался недоработанным не только операторам связи, но и смежным министерствам. Его раскритиковали Минэкономразвития и Минюст. В документе нашли неувязки с действующим законодательством, неточные определения.

В какой-то момент словесное пикирование и противостояние регулятора и национального почтового оператора вылилось в открытый конфликт. Министерство связи рекомендовало премьер-министру назначить гендиректором «Почты России» Дмитрия Страшнова, написали 14 февраля «Известия». По словам источника газеты в Минкомсвязи, Никифоров проинформировал правительство, что «дополнительная финансовая поддержка и законодательные инициативы не будут иметь должного влияния на сложившуюся ситуацию без смены гендиректора «Почты».

Генеральный директор «Почты России» Александр Киселев назвал информацию о своем увольнении «всего лишь слухами» и заявил, что его контракт истекает только в 2014 г. (по словам знакомого топ-менеджера – в марте). Разговоры о его возможном увольнении начались еще в начале прошлого года: источники рассказывали, что позиции Киселева пошатнулись после того, как его покровитель Сергей Нарышкин перешел с поста главы администрации президента на пост спикера Госдумы (представитель Нарышкина отказался это комментировать).

Никифоров не раз говорил о необходимости реформировать «Почту России»: например, на XXV Конгрессе Всемирного почтового союза он заявил, что к 2018 г. почтовая сеть в России должна быть полностью модернизирована. Цель Минкомсвязи – сделать так, чтобы почтовое отправление доставлялось в пределах крупного населенного пункта в течение одного дня. Разработанный министерством законопроект о почтовой реформе предусматривает, что в каждом почтовом отделении станут доступны госуслуги (подача заявления на получение паспорта, оплата налогов и проч.). Про смену менеджмента «Почты России» Никифоров никогда официально ничего не говорил.

Увольнять и назначать гендиректора «Почты России» – в компетенции правительства: «Почта» входит в перечень ФГУП, ключевые решения по которым принимает именно оно. Недавно Медведев как раз поручил Дворковичу подготовить окончательные предложения по кандидатурам на пост гендиректора «Почты России», рассказывает источник в правительстве (представители Дворковича и Медведева отказались это комментировать).

От Америки до Аргентины

Множество редакций закона «О почтовой связи», созданных на этапе его обсуждения, может свидетельствовать как о чрезвычайной старательности его авторов, так и о некоторой растерянности – какой путь развития отрасли выбрать.

Сейчас есть три глобальных тренда на общемировом рынке, поясняет руководитель направления в области регулирования почтовых услуг The Boston Consulting Group (BCG) Антон Степаненко.

Это стагнация сегмента писем, который долгие годы являлся для почты базовым, и одновременно динамичное развитие сегмента посылок, что связано прежде всего с развитием интернет-коммерции. И усиление конкуренции как между местными операторами на локальных рынках, так и на общемировом рынке.

Почтовым компаниям приходится подстраиваться под эти тренды. Либо диверсификацией бизнеса, выходом в смежные сегменты – финансовые и логистические услуги, как это сделала Deutsche Post. Либо усовершенствованием существующей организационной модели – выход в онлайн, автоматизация процессов, отказ от ручного труда и т.д.

«Впрочем, большая часть европейских стран выбрала третью модель: глобальную перестройку организации почтового бизнеса, которая ассоциируется с аутсорсингом. К примеру, у национального почтового оператора Голландии не осталось ни одного собственного отделения, в Великобритании сохранилось всего 4% от когда-то разветвленной сети отделений. То есть ведущие почтовые операторы отказались от избыточных функций и сосредоточились на логистических компетенциях», – говорит Рубин.

По его словам, нигде в мире не спешили с излишней либерализацией рынка почтовых услуг. В той или иной степени государство поддерживало национального почтового оператора, выполняющего в том числе социальные функции. В США на покрытие убытков национального оператора ежегодно выделяется из госбюджета до $15 млрд. Исключением стал опыт Аргентины, где в 1997 г. национальный почтовый оператор Correo Argentino был приватизирован, отменили субсидии и максимально либерализовали рынок. Завершился эксперимент в 2003 г. банкротством Correo Argentino и его вынужденной национализацией.