Андрей Белоусов: «Любая система должна реформироваться», - Андрей Белоусов, помощник президента России

Чиновники администрации президента редко дают интервью. Главные спикеры Кремля - президент Владимир Путин и его пресс-секретарь Дмитрий Песков. К Андрею Белоусову мы шли обсудить свежие результаты рейтинга Всемирного банка (ВБ) Doing Business, в котором Россия поднялась со 111-го на 92-е место. Разговор исключительно на эту тему - условие, которое он выдвинул, пригласив на интервью.

В 2011 г., работая в аппарате правительства, Белоусов был одним из тех, кто запускал объявленный Путиным (тогда премьером и кандидатом в президенты) проект «Национальная предпринимательская инициатива»: рабочие группы при Агентстве стратегических инициатив (АСИ) из предпринимателей и экспертов готовят «дорожные карты» с мерами улучшения инвестклимата. Став в мае 2012 г. министром экономического развития, Белоусов дорабатывал проекты «дорожных карт» и контролировал их реализацию после утверждения правительством. Если какие-то меры чиновники исполняли формально или не исполняли вовсе, то публично ругал их на заседаниях кабмина за косность и нежелание отказываться от полномочий. Словом, Белоусов - один из главных творцов успеха. Но поговорили мы не только о Doing Business. Наверное, потому, что инвестиционный климат зависит не только от мер регулирования, но и от качества институтов, политической конкуренции и того, как власть соблюдает правила, ею же установленные.

- Вам не кажется странным, что инвестклимат улучшается, а рост экономики замедляется?

- А в чем связка? Россия - уникальная страна, которая одновременно держит высокие процентные ставки, осуществляет жесткую бюджетную политику и укрепляет национальную валюту. Сейчас ситуация несколько изменилась, но именно такой она была, когда мы переходили от роста к горизонтальной траектории. Добавьте сюда ситуацию на мировых рынках, которая не фатальна, но существенно повлияла на доходы наших металлургов, химиков, предприятий лесной промышленности. При чем здесь инвестклимат? Без успехов с инвестклиматом было бы еще хуже.

У нас сейчас нулевой рост инвестиций. Он складывается из двух составляющих - сокращения инвестиций по крупным инфраструктурным компаниям и роста частных инвестиций. Несмотря на то что экономика сильно подсела, инвестиционный рост в частном секторе сохраняется, пусть и вдове меньший, чем раньше. Почему подсели инвестиции в крупных госкомпаниях, тоже хорошо известно. Это вещь сугубо циклическая. Первое - когда в 2008-2009 гг. был кризис, стройки остановились. В 2010 г., а следом в 2011 г. ситуация улучшилась. Инвесторы все достроили - и новых крупных проектов пока нет, среди них компании, которые обычно дают до четверти всех инвестиций. Второй фактор - существенное сокращение госинвестиций. На их долю приходится около 10% всего объема инвестиций.

Составные успеха

- Для вас результат рейтинга Doing Business стал неожиданным?

- Результат очень позитивный. То, что мы сдвинулись сразу на 20 позиций и вошли в десятку стран, показавших наибольший прогресс в создании благоприятных условий для ведения бизнеса, - это не просто успех, а еще и признание его наиболее авторитетной в данной области международной организацией. Хотя, если честно, я ожидал больших подвижек. По некоторым моментам ожидания не оправдались.

Но дело даже не в месте. Главный результат, с моей точки зрения, в том, что проблемами инвестклимата стали заниматься системно и на всех уровнях власти. Когда весной к нам приезжали эксперты из ВБ, мы разговаривали об их впечатлениях. Они сказали, что раньше улучшением предпринимательского климата занималось несколько человек - где-то в пределах 10, а сейчас - сотни. Что этот процесс охватил практически все центральные ведомства. И, что, возможно, даже более важно, региональные власти.

- Вы говорите, что ожидали чуть большего от некоторых мер. От каких именно?

- Давайте сначала о хорошем. Рост в общем рейтинге на 20 пунктов обеспечили три составляющие. Первая - сокращение сроков подключения к электросетям. Здесь движение в рейтинге на 71 позицию - результат фантастический. Наполовину это результат работы рабочей группы АСИ и Минэнерго, наполовину - администрации Москвы. Команда Сергея Собянина предприняла колоссальные усилия и по упрощению самой процедуры, и по разъяснению бизнесу, как это процедура происходит. Но успех был бы невозможен без полного взаимопонимания между рабочей группой Сергея Мироносецкого, которая разрабатывала «карту», Минэнерго и Федеральной службой по тарифам. Хотя много нормативных актов из соответствующей «дорожной карты» еще не принято, а те, что приняты, пока не дали ожидаемого эффекта.

Вторая составляющая - регистрация собственности. Здесь мы поднялись с 46-го на 17-е место по регистрации прав собственности. Это успех Росреестра. Была создана система, которая ориентирует регистраторов на сокращение количества дней. В полную силу эта система заработает с 2016 г., когда услуга будет доступна в многофункциональных центрах. А нынешнее продвижение во многом связано с организационными усилиями, которые предприняла новый руководитель Росреестра Наталья Антипина. Я считаю, что это объективная оценка ее деятельности, чтобы ни говорили о ней в прессе. И не только ее, но и тех людей, которые занимались этим в рабочей группе - это Олег Скуфинский - и в Министерстве экономического развития - это Павел Королев и Андрей Ивакин.

Третья составляющая успеха - регистрация предприятий. Движение - от 100-го на 88-е место. Здесь каждый пункт очень важен. Сейчас руководство ФНС предпринимает огромные усилия, чтобы сделать эти процедуры доступными, прозрачными и необременительными.

На этом, пожалуй, позитивные новости заканчиваются. Я ожидал гораздо большего от сокращения количества разрешений на строительство. В Москве были предприняты большие усилия по нормализации процедур в данной области, но, видимо, эксперты ВБ сочли эти усилия недостаточными. Что же касается «дорожной карты», создания нормативно-правовой базы, то здесь практически нет продвижения. Была сделана одна редакция «дорожной карты», она оказалась невыполненной, провальной. Была подготовлена вторая редакция, но и она исполняется пока не лучшим образом. Есть субъективные и объективные причины, но нужно доводить дело до конца и создавать нормативную базу.

- А таможня?

- Таможня занималась в основном упрощением контроля за импортом. Здесь есть серьезные успехи: за год количество дней, которые необходимы для полного оформления импортных грузов, сократилось с 36 до 21. Скорость движения товаров через таможенную границу - а это прежде всего товары народного потребления, инвестиционное оборудование, комплектующие и материалы для производства - увеличилась на треть. Это безусловная заслуга Федеральной таможенной службы (ФТС). Руководство ФТС создало все предпосылки, чтобы в будущем Россия росла в рейтинге именно благодаря либерализации таможенного администрирования. Сейчас таможня создает мощные информационные системы, которые позволят перейти к электронному документообороту и электронному декларированию. Это дает совершенно другие возможности для создания условий, при которых добропорядочные участники внешнеэкономической деятельности будут проходить таможенный контроль в ускоренном порядке.

Но мы пока уделяем недостаточно внимания поддержке экспорта - система его поддержки так и не заработала. Почему? Есть одиозные примеры. В 2012 г. правительство выделило 3 млрд руб. в уставный капитал ВЭБа на субсидирование по правилам ВТО процентных ставок экспортерам. Постановление правительства на эту тему переписывалось много раз и вступило в силу совсем недавно. Теперь сотрудники ВЭБа говорят, что они по этому документу работать не могут. И в результате деньги, которые были выделены на поддержку экспорта самолетов, грузовиков, электротехники, так и не были использованы. Эффект равен нулю. При такой работе говорить, что мы должны конкурировать в системе международной торговли, не приходится.

Мы допустили ряд ошибок

- Сейчас вы рисуете идеалистическую картину, но когда работали министром, то говорили, что улучшению инвестклимата мешает косность госслужащих, их нежелание расставаться с полномочиями. Что изменилось за полгода?

- И тогда, и сейчас это очень сложно. Административная бюрократическая система мало способна работать на улучшение самой себя, а работа по улучшению бизнес-климата - это реформирование самой административной системы. Старт этого процесса был дан в декабре 2011 г., когда президент Владимир Путин - тогда премьер-министр - провозгласил «Национальную предпринимательскую инициативу». Когда начали ее реализовывать, то стало понятно, что просто бюрократическими мерами - дать поручение ведомству разработать проект нормативного акта и принять его - мы ничего не достигнем. Результат будет близок к нулю. Поэтому решили привлечь бизнес-сообщество, чтобы его представители вместе с экспертами и ведомствами готовили «дорожные карты». Тогда мы допустили целый ряд ошибок. Например, не очень четко зафиксировали ожидаемые результаты. Сейчас в новых редакциях «дорожных карт» по каждому пункту есть ожидаемый результат - что конкретно должно измениться для бизнеса в результате принятия того или иного нормативного акта. Задача руководителей рабочих групп - следить за тем, соответствуют законодательные акты ожиданиям бизнеса или нет. И если не соответствует, то признать этот пункт неисполненным, хоть ведомство будет доказывать обратное.

- По показателю «исполнение контрактов» Россия в рейтинге входит в 10 лучших стран мира. Это в том числе свидетельствует о хорошем качестве арбитражного судопроизводства. Не боитесь, что объединение Верховного и Высшего арбитражного суда - а по сути ликвидация системы арбитражей - только ухудшит ситуацию?

- Не совсем так. «Обеспечение исполнения контрактов» характеризует качество корпоративного управления. Что касается системы арбитража, то она действительно работает очень неплохо, если учесть чрезмерную нагрузку на нее. Объединение судов не означает ликвидацию системы арбитражных судов, и качество ее работы должно улучшаться. Есть поручение президента развивать систему третейских судов, что разгрузит арбитражные суды. Когда я работал в правительстве, то Минэкономразвития вместе с РСПП и ТПП разработало и внесло в правительство концепцию совершенствования третейских судов. Сейчас процесс принятия этого документа несколько приостановился, но мы вместе с Министерством экономического развития начнем новый виток работы по этой теме.

Чем больше неравнодушных, тем лучше

- Doing Business оценивает ситуацию в Москве, а в одном регионе за счет политической воли всегда можно навести порядок. Можно ли сказать, что и в целом по стране инвестклимат улучшается?

- Да, хотя не все так просто. Вы подняли правильную тему. Думаю, мы завершим в 2014-2015 гг. реализацию «дорожных карт», есть поручение президента на эту тему. Мы в целом исчерпаем нормотворческие возможности улучшения инвестиционного климата. И уже сегодня центр тяжести смещается от нормотворчества к правоприменению. А это работа судов, правоохранительных органов и в первую очередь губернаторов и их команд. У нас есть выдающиеся успехи - Калуга, Татарстан, Ульяновская область, ряд других регионов. Но даже простое измерение количества процедур получения разрешения на строительство и их длительности отражает различие по регионам в 10 раз.

- И что делать?

- Нужно создать механизм, который придет на смену «дорожным картам». Это механизм улучшения правоприменительной практики. Его создание сейчас обсуждается в администрации президента совместно с РСПП, ТПП, «Деловой Россией» и «Опорой России». Идея состоит в том, чтобы сделать что-то наподобие национального рейтинга регионов. Это будет объективный и, самое главное, общеупотребимый параметр оценки, в каких регионах у нас существуют лучшие практики. Безусловно, оценивать нужно только то, на что региональные власти способны повлиять. Например, в таможенном регулировании от них мало что зависит, а вот в регулировании строительных процедур - многое. Мы сможем давать оценки и создать площадку обмена лучшими практиками.

- Многие эксперты говорят, что нынешний рост в рейтинге - эффект простых мер. Дальше нужны реформа судов, правоохранительных органов, политическая реформа. Вы уже готовите «дорожные карты» по эти темам?

- Эти самые «многие» сначала говорили, что у нас вообще ничего не получится. Когда кое-что получилось и есть первые успехи, то они говорят, что вот дальше мы точно без перечисленных вами реформ изменений не добьемся. Отчасти это так - любая система должна реформироваться. Но важно не впасть в грех перманентного реформирования. Ломать - не строить. Во-первых, пример с регионами, где сроки получения документации на строительство отличаются в 10 раз, показывает, что нужна кропотливая работа по совершенствованию законодательства и его правоприменению на всех уровнях. Нужно работать над совершенствованием существующей системы регулирования. И это дает результат. Во-вторых, реформы проходят тогда, когда есть субъект модернизации. Чтобы он появился, должен быть мощный и заряженный на позитивную работу средний и малый бизнес. Если его не будет, то и никакого реформирования не будет. Каждый шаг улучшения инвестклимата - это движение в сторону формирования сильного среднего и малого бизнеса. Один, два, десять или сто человек говорят: «Ага, что-то меняется, подожду покупать билет, поработаю пока здесь».

- Получается, что, улучшая инвестиционный климат, власть...

- Сейчас скажете: «Роет себе могилу». (Смеется.) В свое время один заслуженный старый госплановец мне сказал: «Опираться можно только на то, что сопротивляется». Золотые слова.

- Чем больше народу выходит на митинги, тем лучше?

- Если конструктивно, стекла не бьют, машины не переворачивают, то пусть выходят. Лично я проблем не вижу. Чем больше неравнодушных, тем лучше.

Иногда бывают перегибы

- Вы говорите, что нужно работать над совершенствованием законодательства и правоприменением, чтобы везде были общие правила. Но зачастую федеральная власть принимает в экономической сфере политически мотивированные решения. Например, ссоримся с бывшими республиками СССР и тут же ограничиваем их импорт. Украина, Литва, Белоруссия... Не кажется ли вам, что такие решения сводят на нет все усилия по улучшению инвестклимата?

- Что касается Украины, то никаких торговых войн нет. Но если они заключат соглашение о зоне свободной торговли с ЕС, то мы скорее всего будем вынуждены сотрудничать с ними по правилам ВТО, а не по правилам зоны свободной торговли. Такие договорные возможности у России и других стран Таможенного союза есть. Нам нужно защищать своего производителя и свои рынки.

- Хорошо, возможно, дело не в мерах, но вам не кажется, что риторика должна быть мягче, чтобы внешний инвестиционный фон был более благоприятный?

- Возможно, иногда бывают перегибы, появляются эмоции - все мы люди. Но не думаю, что это как-то сказывается на принятии крупных инвестиционных решений. Вот правила работы институтов, правоохранительные органы, деятельность налоговиков, местных властей очень влияют.

- А пенсионная реформа? Разве это не показательный пример, что власть может по своему усмотрению поменять правила даже в таком социально чувствительном вопросе? Что уж говорить о каком-то одном инвесторе.

- Большая ошибка была в том, что никто не объяснил обществу тех решений, которые были приняты. Я говорил об этом с министром труда и социального развития. Нужно объяснить, что цель принятых решений - создать надежную систему гарантирования пенсионных накоплений граждан. Сейчас НПФ не несут почти никаких обязательств по сохранению накоплений граждан. В ближайшие два года они пройдут лицензирование ЦБ и станут акционерными обществами.

- Сейчас звучат оценки, что в этом году рост будет меньше запланированных 1,8% и в следующем году 3% не будет. Каковы ваши оценки?

- Я не вижу разницы между 1,5 и 1,8%. Это в пределах точности счета. Важно другое: темпы роста - ниже 2%, и долго так продолжаться не может. Это будет иметь очень тяжелые последствия для нас в силу того, что мы не дореформировали целый ряд секторов. А эти секторы генерируют повышенный объем государственных обязательств - это военная, социальная сфера, ЖКХ. Потенциал роста в районе 4% у нас есть. Если внешние условия не ухудшатся, то, думаю, мы можем выйти на него начиная со II квартала следующего года, I квартал будет сложным.

- Будет ли администрация президента настаивать на введении налоговых каникул для индивидуальных предпринимателей? Путин давал поручение проработать этот вопрос, но правительство не решилось на эту меру.

- Это дело правительства. Мое мнение - вводить налоговые льготы для действующего бизнеса очень опасно и нужно оглядываться на то, что происходит с бюджетом. Если новый бизнес - то нужно льготы вводить, иначе бизнес просто не возникнет и потом вообще никаких налогов не будет.

- Проблема в том, как избежать злоупотреблений, чтобы после окончания действия льгот ИП не перерегистрировались с целью получения новых льгот.

- Это не самая сложная задача. Сегодняшний уровень работы ФНС позволяет это делать, все базы данных у них есть.